جایگزین لایحه اصلاح تصمیم‌گیری اقتصادی را پیشنهاد می‌کند

تشکیل وزارت اقتصاد ملی

چندی پیش دولت با هدف ایجاد رونق اقتصادی، لایحه بازطراحی ساختار برخی از وزارتخانه‌ها را به مجلس تقدیم کرد. بر مبنای بخشی از لایحه دولت وزارتخانه صنعت، ‌معدن و تجارت که پیش از این با ادغام وزارتخانه‌های «صنعت و معدن» و «بازرگانی» تشکیل شده بود، بار دیگر تفکیک خواهد شد.

کد خبر: ۱۶۳۵۳۹

تاریخ: ۱۳ تير ۱۳۹۶ - ۰۹:۳۱

در این نوشتار، طرح تشکیل «وزارتخانه اقتصاد ملی» را به‌عنوان ابزاری برای تحقق رونق اقتصادی پیشنهاد کرده است. ساختاری که چه تجربه جهانی و چه کارنامه اقتصادی کشور در دهه 1340 حکایت از اثرگذاری آن در ایجاد رونق غیرتورمی دارد. ایجاد هماهنگی در بین متولیان تولید، تجارت، انضباط مالی و انضباط پولی در دهه 1340 باعث شکل‌گیری دوران طلایی اقتصاد ایران در این دوره با ثبت میانگین رشد اقتصادی 5/ 11 درصد و تورم میانگین در حدود 2 درصد شده است. افزون بر این بررسی تجربه توسعه در کشورهایی چون ترکیه و سنگاپور که در دهه‌های اخیر به‌عنوان الگوی توسعه مطرح شده‌اند، نشان می‌دهد که این دو کشور ایجاد هماهنگی در بخش‌های مختلف اقتصاد را از طریق تشکیل وزارتخانه «توسعه ملی» میسر کرده‌اند. تشکیل چنین ساختار هماهنگی از یکسو به ترسیم کارآترین نقشه توسعه خواهد انجامید و از سوی دیگر محیط اقتصادی را تحت یک مکانیزم هماهنگ برای دستیابی به توسعه پایدار آماده خواهد کرد.

یکی از مهم‌ترین اهداف سیاست‌گذاری اقتصادی دستیابی توامان به رشد اقتصادی بالا و تورم پایین است. بررسی آمارهای مربوط به نیم قرن اخیر در کشور نشان می‌دهد این شرایط مطلوب تنها در یک بازه زمانی یعنی طی دهه 1340 در اقتصاد ایران اتفاق افتاده است و در سایر مقاطع زمانی سیاستگذاران بیشتر مشغول انتخاب بین رونق تورمی یا رکود غیرتورمی بوده‌اند. بر مبنای کنکاش‌های آماری، دهه 1340 چه از لحاظ ثبت تورم پایین (حدودا 2 درصد) و چه از لحاظ استمرار در ثبت رشد اقتصادی بالا (با میانگین 5/ 11 درصد) یک دوره منحصربه‌فرد در اقتصاد ایران بوده است. بررسی‌های کارشناسانه نشان می‌دهد نحوه چیدمان تیم اقتصادی، مهم‌ترین متغیر اثرگذار بر کیفیت سیاست‌گذاری اقتصادی کشور در این دوره بوده است. بنابراین توجه به ترکیب تیم اقتصادی در دهه طلایی اقتصاد ایران می‌تواند نسخه آزموده‌شده‌ای از هارمونی مطلوب اقتصادی برای دستیابی به رونق غیرتورمی ارائه دهد. بر مبنای تجربه دهه طلایی در اقتصاد ایران ایجاد هماهنگی در بین متولیان تولید، تجارت، انضباط مالی و انضباط پولی یکی از مهم‌ترین دلایل ثبت ارقام مطلوب در کارنامه اقتصادی این دهه بوده‌است. برای ایجاد این هماهنگی در دهه 1340 این ایده مطرح شد که اولا همه حوزه‌ تولید و تجارت تحت مسوولیت یک متولی باشد و ثانیا تصمیم گرفته شد که متولی واحد تولید و تجارت با ادبیات اقتصادی اعم از تئوری‌ها، فعالیت‌های میدانی و قیود انضباط پولی و مالی کاملا آشنا باشد. نسخه‌ای که کارآیی آن در بوته عمل نیز به اثبات رسید و اقتصاد ایران طی دهه 1340 طلایی‌ترین دوره را سپری کرد. به گواه آمارها کنار گذاشتن این نسخه شفابخش در دهه 1350 و تفکیک مجدد وزارتخانه‌های بازرگانی و صنعت نیز باعث از بین رفتن دستاوردهای اقتصادی کشور در دهه 1340 شد.

دهه‌طلایی رونق غیرتورمی

بررسی آمارهای بانک مرکزی نشان می‌دهد طی سال‌های 1350 تا 1390 میانگین رشد اقتصادی کشور در حدود 9/ 2 درصد بوده است. طی این بازه زمانی تولید ناخالص داخلی کشور به قیمت ثابت تقریبا 2/ 2 برابر شده است. این در حالی است که طی بازه زمانی بین سال‌های 1340 تا 1350 به‌طور میانگین سالانه 5/ 11 درصد به تولید ناخالص داخلی در کشور افزوده‌ شده‌ است. این نرخ رشد اقتصادی معادل حدود 5/ 2 برابر شدن تولید ناخالص داخلی کشور در بازه یاد شده است. طی دهه 1340، نرخ تورم در تمامی سال‌ها به جز سال‌های 1343 و 1348 کمتر از 2 درصد بوده است. بررسی شاخص‌های قیمت در دهه یاد شده نشان می‌دهد شاخص قیمت‌ها در دهه 1340 به‌طور میانگین در حدود 05/ 2 درصد افزایش یافته است. تجربه ثبت تورم 2 درصدی در این دهه طلایی هیچ‌گاه در اقتصاد ایران پس از سال 1350 تکرار نشده است. این در حالی است که طی این دهه علاوه بر تورم پایین، شتاب اقتصادی کشور نیز در وضعیت خیره‌کننده‌ای قرار داشت. وضعیت خیره‌کننده‌ای که حتی در بازه‌های زمانی همجوار با دهه 1340 دیده نمی‌شود. برای مثال در دهه 1350 با وجود ثبت رشد اقتصادی حدودا 7 درصدی در نیمه نخست این دهه، دوره رکودی چهار ساله در بازه زمانی سال‌های 1356 تا 1359، میانگین رشد اقتصادی در دهه 1350 را به حدود صفر درصد سوق داده است. مقایسه دهه 1340 با چهار دهه پسین، نشان می‌دهد میزان افزایش نرخ رشد اقتصادی طی دهه طلایی اقتصاد ایران به تنهایی از میزان افزایش تولید ناخالص داخلی در چهار دهه پس از آن بیشتر بوده ‌است. نکته جالب توجه در عملکرد اقتصاد ایران در دهه 1340 انعکاس همزمان رونق اقتصادی و تورم پایین در متغیرهای کلان اقتصادی طی این بازه زمانی است. تجربه‌ای که به گواه آمارهای بانک مرکزی هرگز تکرار نشده‌است. ثبات قیمت‌ها و روند پرشتاب افزایش تولید ناخالص داخلی در دهه 1340 بر متغیرهای بازار کار نیز اثرگذار بود. بررسی آمارها نشان می‌دهد نرخ بیکاری در کشور در میانه دهه 1330 در حدود 2/ 7 درصد بوده است. اجرای قانون اصلاحات ارضی، اجرای طرح مارشال و اشتغال بخش عمده‌ای از ایرانیان در بخش کشاورزی و نسبت بالای جمعیت روستانشین در دهه 1330 را می‌توان مهم‌ترین دلیل ثبت بیکاری 7 درصدی برای این دهه دانست. این رقم تاثیر فعل و انفعالات صورت گرفته در دهه 1340 به حدود 9 درصد رسید. نرخ بیکاری در دهه 1350 افزایش یافت تا نرخ بیکاری در دهه 1350 به سطوح بالاتر از 10 درصد برسد. وقوع جنگ تحمیلی در سال‌های پایانی دهه 1350 باعث شد تا طرح‌های اشتغال‌زایی برای مدتی در کشور مسکوت بماند. در نتیجه نرخ بیکاری در میانه دهه 1360 به حدود 14 درصد رسید. در اوایل دهه 1370 برای نخستین بار در سال‌های پس از انقلاب طرح‌های اشتغال‌زایی گسترده در کشور مطرح شد. اگرچه این طرح در کنار سایر اقدامات صورت‌گرفته باعث ثبت نخستین آمار بیکاری یک‎‌رقمی در سال‌های پس از انقلاب و مشخصا در سال 1375 (با ثبت رقم 1/ 9 درصد) شد اما نتایج بلندمدت این طرح حکایت از شکست اولین طرح اشتغال‌زایی در سال‌های پس از انقلاب اسلامی دارد چراکه نرخ بیکاری که در یک روند کاهشی در انتهای دهه 1360، تا حدود 1/ 12 درصد کاهش یافته بود، با وجود اجرای این طرح در ابتدای دهه 1380 بار دیگر به سطوح بالاتر از 14 درصد رسید. در دهه 1380 نیز با وجود مشاهده چندین روند کاهشی در نرخ بیکاری، نرخ بیکاری باز هم در سطوح بالاتر از 10 درصد نوسان کرد. کم‌ترین نرخ بیکاری در این دهه در سال 1384 (4/ 10 درصد) و میانگین نرخ بیکاری در این دهه حدود 9/ 10 درصد بود. نرخ بیکاری در دهه 1390 نیز در محدوده اعداد دو رقمی نوسان کرد تا سال 1375 آخرین سالی باشد که در آن نرخ بیکاری یک رقمی بوده است. بنابراین دهه 1340 نه تنها از منظر رشد اقتصادی و تورم دهه منحصر‌به‌فردی در اقتصاد ایران بود، بلکه نرخ بیکاری ثبت شده در این دهه نیز در سال‌های زیادی تکرار نشده ‌است.

تجربه منحصربه‌فرد رونق غیرتورمی

اقتصاد ایران پس از دوره طلایی دهه 1340 به ندرت شاهد ثبات و رشد بادوام اقتصادی بوده است. اینکه چرا طی نیم قرن اخیر نتوانسته‌ایم تجربه موفق دهه 1340 را تکرار کنیم البته می‌تواند دلایل متعددی داشته باشد، اما بی‌تردید نحوه چیدمان تیم اقتصادی، مهم‌ترین متغیر اثرگذار بر کیفیت سیاست‌گذاری اقتصادی بوده است. کیفیت سیاست‌گذاری اقتصادی به‌طور کلی چهار وضعیت متفاوت اقتصادی را می‌تواند به‌عنوان خروجی اقتصاد یک کشور به بار آورد؛ رکود تورمی، رکود غیرتورمی، رونق تورمی و رونق غیرتورمی. بررسی آمارهای 5 دهه اخیر نشان می‌دهد اقتصاد ایران در نیم قرن اخیر عمدتا بین سه حالت اول در نوسان بوده و هرگز نتوانسته وضعیت شماره 4 را که در دهه 1340 اتفاق افتاده‌ است، تکرار کند. طی چند دهه اخیر مباحث سیاست‌گذاری اقتصادی در ایران به جای اینکه روی وضعیت شماره 4 تمرکز یابد، عمدتا روی مباحث کهنه «رکود بدتر است یا تورم» متمرکز شده است؛ درحالی‌که پارادایم منسوخ «انتخاب بین تورم یا رکود» مدت‌ها است که از ادبیات اقتصادی رخت بربسته است. تجربیات قبل از رکود تورمی آمریکا در دهه 70 میلادی ثابت کرد که ایجاد رونق بدون مهار تورم به همان اندازه مهار تورم بدون از بین بردن رکود، ناپایدار خواهد بود. به همین دلیل سیاست‌گذاری‌های اقتصادی طی دهه‌های اخیر معطوف به رونق غیرتورمی بوده است که باعث ریشه‌کن شدن تورم در اکثر کشورهای جهان شده و بسته به توانمندی تیم‌های اقتصادی، رشدهای متفاوتی را برای کشورهای مختلف به ارمغان آورده است. حال سوال اینجاست که برای وصول به رونق غیرتورمی یعنی وضعیت شماره 4 چه نوع سیاست‌گذاری اقتصادی و به تبع آن چه نوع ساختار سیاست‌گذاری لازم است؟

پیش‌شرط‌های تکرار دهه طلایی

تئوری‌های اقتصادی و تجربیات کشورهای موفق پاسخ مشخصی برای این پرسش دارند: وصول به رونق غیرتورمی تنها زمانی امکان‌پذیر خواهد شد که سیاست‌های معطوف به رونق دارای یک خط قرمز مشخص باشد که همان انضباط پولی و مالی است، اما پیچیدگی ماجرا به نحوه اجرای این سیاست مربوط می‌شود که ریشه در متولیان متفاوت بخش تولید و انضباط پولی و مالی دارد. در ایران وزارت صنعت، معدن و تجارت متولی تولید و تجارت، وزارت اقتصاد و دارایی متولی محیط کسب‌و‌کار، بانک مرکزی متولی انضباط پولی و سازمان برنامه و بودجه متولی انضباط مالی است. نکته مهم این است که هیچ نوع ساختاری برای هماهنگی این چهار دستگاه سیاست‌گذار پیش‌بینی نشده و جز در مواردی اتفاقی، سیاست‌های اقتصادی عمدتا غیرهماهنگ و حتی خنثی‌کننده هم بوده است. ناهماهنگی در سیاست‌گذاری اقتصادی که عمدتا به زیان تولید داخلی عمل می‌کند با جدایی متولی تجارت از متولی صنعت به اوج خود می‌رسد؛ چراکه تنها ابزار در اختیار متولی صنعت برای حمایت از تولید داخلی؛ یعنی سیاست‌های تجاری نیز از حوزه تصمیم‌گیری او خارج می‌شود که معمولا باعث رونق واردات به جای رونق تولید داخلی می‌شود.

با این مقدمات می‌توان پشت صحنه سیاست‌گذاری برای وصول به چهار وضعیت تشریح شده را به شرح زیر توصیف کرد:

1- اگر نه متولیان تولید و تجارت به ماموریت خود عمل کنند و نه متولیان انضباط پولی اعتنایی به ماموریت خود داشته باشند، شاهد وضعیت شماره یک یعنی رکود تورمی خواهیم بود.

2- اگر همزمان با غفلت متولیان تولید و تجارت از انجام ماموریت خود، متولیان انضباط پولی و مالی به ماموریت خود عمل کنند، شاهد وضعیت شماره 2 یعنی رکود غیرتورمی خواهیم بود.

3- اگر متولیان تولید و تجارت به ماموریت خود متعهد باشند، اما متولیان انضباط پولی و مالی در تعهد به ماموریت خود سهل‌انگاری کنند، شاهد وضعیت شماره 3 یعنی رونق تورمی خواهیم بود.

4- تنها زمانی شاهد وضعیت بهینه اقتصادی یعنی وضعیت شماره چهار (رونق غیرتورمی) خواهیم بود که هم متولیان تولید و تجارت و هم متولیان انضباط پولی و مالی به ماموریت خود متعهد باشند و همه سیاست‌های اقتصادی اعم از پولی، ارزی، مالی و تجارتی در یک راستا و در هماهنگی با هم اتخاذ شوند.

طرح رونق‌ساز

حال سوال این است که برای وصول به وضعیت رونق غیر تورمی چه نوع ساختار سیاست‌گذاری باید طراحی شود. تجربیات تاریخی نشان می‌دهد دو نوع اختلاف سلیقه یا ناهماهنگی باعث ناکامی در وصول به شرایط رونق تورمی بوده است؛ 1- اختلاف سلیقه بین متولیان فعالیت‌های میدانی اقتصاد یعنی وجود ناهماهنگی متولی صنعت با متولیان بخش بازرگانی و وزارت اقتصاد 2- ناهماهنگی بین متولیان تولید و تجارت اعم از صنعت و بازرگانی و اقتصاد از یکسو و متولیان انضباط پولی و مالی از سوی دیگر. برای از بین بردن هر دو نوع ناهماهنگی در دهه 40 این ایده مطرح شد که اولا همه حوزه‌ تولید و تجارت تحت مسوولیت یک متولی باشد تا اختلاف نوع اول از بین برود؛ ثانیا تصمیم گرفته شد که متولی واحد تولید و تجارت واجد صلاحیت آشنایی کامل با ادبیات اقتصادی اعم از تئوری‌ها، فعالیت‌های میدانی و آشنایی با قیود انضباط پولی و مالی باشد که در نهایت به یک اقتصاددان جوان دارای سابقه اجرایی در اتاق بازرگانی (علینقی عالیخانی) رسیدند. هدف از تعریف این صلاحیت برای متولی تولید و تجارت آن بود که ناهماهنگی نوع دوم نیز به‌دلیل آشنایی این متولی با قیود انضباط پولی و مالی از بین برود.

اجرای این تدابیر بسیار موفقیت‌آمیز بود. وزارتخانه‌های صنایع و بازرگانی در هم ادغام شدند و وزارت دارایی از دخالت در امور تولید و تجارت خلع‌ید و صرفا به ماموریت خزانه‌داری گمارده شد. عالیخانی با چهار معاونت صنعت، بازرگانی، اقتصاد و گمرک به طراحی سیاست‌های معطوف به رونق با رعایت قیود انضباط پولی و مالی مشغول شد و نتیجه درخشان رشد عمدتا دو رقمی با میانگین تورم زیر دو درصد در دهه 40 به‌عنوان خروجی اقتصاد ثبت شد. البته هماهنگی ایجاد شده با تغییر متولی وزارت دارایی در اواخر دهه 1340 تا حدود زیادی تحت تاثیر قرار گرفت و ناهماهنگی‌ها مجددا با تفکیک وزارتخانه دارایی و احیای مجدد وزارتخانه‌های صنایع و بازرگانی ظهور کرد؛ به‌گونه‌ای که بنادر کشور ظرفیت لازم برای واردات انبوه را نداشتند، ضمن اینکه وزارت دارایی نیز با الحاق ماموریت‌های زائدی که با تبدیل به وزارت اقتصاد و دارایی به این وزارتخانه‌ تحمیل شد کارآیی خود را از دست داد.

تجربه جهانی نیز نشان می‌دهد که کشورهای در حال توسعه توانسته‌اند با قراردادن سیاست‌گذاری در راستای توسعه و اجرای این سیاست‌ها زیر چتر یک نهاد خاص، شتاب توسعه خود را تا حدود زیادی افزایش دهند. کشورهای ترکیه و سنگاپور که از نمونه‌های موفق توسعه طی دهه‌های گذشته بوده‌اند، با تشکیل وزارتخانه‌ «توسعه ملی» توانسته‌اند طی دهه‌های گذشته به این هدف دست پیدا کنند. بر مبنای تجربیات این کشورها چارچوب حمایت‌گری برای دستیابی به رشد و توسعه پایدار نه به معنای حمایت از طریق تعرفه‌سازی بلکه به معنای حمایت از طریق بسترسازی برای افزایش رقابت‌پذیری بنگاه‌های اقتصادی تحت یک مکانیزم سیاست‌گذاری متمرکز است. افزون بر این لازمه موفقیت در طراحی مکانیزم هماهنگ‌کننده سیاست‌گذاری در حوزه‌های صنعت، بازرگانی، انضباط پولی و نظم بودجه‌ای توجه ویژه و اهتمام مسوولان سیاسی کشور به لزوم ایجاد یک نگاه هماهنگ به چالش‌های اقتصادی است. ساختار هماهنگی که یکی از مهم‌ترین پیش‌شرط‌های موفقیت آن تجانس مسوولیت‌ها با مسائلی است که سیاست‌گذاران باید به آنها پاسخ دهند.