افزايش بدهي دولت به بانک مرکزي عمدتاً رويکردي حسابداري است

برخی رسانه ها روزگذشته و امروز با استخراج برخی آمارها از گزارش شماره ٨٦ نماگرهای اقتصادی بانک مرکزی، تحلیل کرده اند که «بدهی دولت به بانک مرکزی در۴ سال اخیر 170 درصد افزایش یافت» این درحالی است که بانک مرکزی قبل از این بارها در این خصوص با تشریح کامل موضوع به ابهامات و برخی شبهات پاسخ داده است، لیکن متاسفانه برخی رسانه ها بی توجه به تحلیل های بانک مرکزی، مکرراً در این مورد به ارایه تحلیل های ناصحیح مبادرت می کنند، بر این اساس به منظور تشریح مجدد این موضوع توضیحات بانک مرکزی بازنشر می شود.

کد خبر: ۱۵۹۶۶۲

تاریخ: ۱۰ خرداد ۱۳۹۶ - ۱۱:۲۷

کل تغيير در مانده بدهي بخش دولتي به سيستم بانکي در يک دوره 44 ماهه (خرداد 1392 تا بهمن 1395) معادل 1114.4 هزار ميليارد ريال است که از اين ميزان، 77.2 درصد (860.1 هزار ميليارد ريال) مربوط به افزايش بدهي بخش دولتي به شبکه بانکي و 22.8 درصد (254.3 هزار ميليارد ريال) مربوط به افزايش بدهي بخش دولتي به بانک مرکزي بوده است. هر چند که بدهي بخش دولتي به بانک مرکزي نيز افزايش قابل توجهي داشته که در ادامه به دلايل آن اشاره خواهد شد، ليکن دليل عمده افزايش بدهي بخش دولتي به سيستم بانکي را بايد در افزايش قابل توجه بدهي اين بخش به شبکه بانکي جستجو کرد.
افزايش بدهي بخش دولتي به شبکه بانکي به عنوان نمادي از سلطه مالي دولت واقعيتي انکارناپذير است؛ ليکن نسبت دادن اين افزايش به عملکرد دولت يازدهم بدون توجه به پويايي‌ها و دلايل تغيير بدهي بخش دولتي به بانکها، نوعي استفاده غيرحرفه‌اي و جهت‌دار از آمار مزبور است که عمدتاً با اهداف و اغراض غيرکارشناسي صورت مي‌گيرد. بررسي دلايل و ريشه‌هاي رشد بدهي بخش دولتي به سيستم بانکي نشان مي‌دهد که عمده افزايش متغير مزبور از نتايج روشن سلطه مالي دولت‌هاي نهم و دهم بر شبکه بانکي بوده است. بدهي بخش دولتي به شبکه بانکي به دو بخش بدهي دولت و شرکتهاي دولتي طبقه‌بندي مي‌شود. بررسي اجزاي بدهي دولت به بانکها نيز نشان مي‌دهد که مهمترين جزء اين بدهي، سرفصل مطالبات بانکها از دولت است که علي‌رغم عدم اعطاي تسهيلات جديد به دولت، همواره در حال افزايش بوده است. بنابراين ضروري است که ابتدا اجزاي سرفصل مطالبات از دولت شناسايي شده و عملکرد دولت‌هاي مختلف مورد بررسي قرار گيرد. بنا به اصول و تعاريف حسابداري اعلام شده به بانکها،‌ سرفصل مطالبات از دولت، سرفصل جامعي است که علاوه بر بدهي‌هاي مستقيم دولت، شامل آن بخش از مطالبات بانکها از بخش‌هاي دولتي و غيردولتي مي‌باشد که از سوي دولت تضمين شده ولي در زمان مقرر تاديه نشده‌اند. بر همين اساس، رسوب حجم بالايي از اوراق مشارکت دولتي (که زمان انتشار آنها عمدتاً به قبل از سال 1392 بر مي‌گردد) و بدهي بسيار بالاي دولت به بانک مسکن بابت سود تعهد شده دولت در زمينه طرح مسکن مهر از جمله موارد بسيار مهمي هستند که بخش قابل توجهي از مانده و تغيير در مانده سرفصل مطالبات بانکها از دولت را توضيح مي‌دهند. علاوه بر رسوب اوراق مشارکت و بدهي دولت بابت طرح مسکن مهر، بخش قابل توجه ديگري از سرفصل مطالبات از دولت شامل اصل و سود تعهدات و تضمين‌هايي است که دولت‌هاي مختلف (بويژه دولت‌هاي نهم و دهم) در قبال تسهيلات متعدد نسبت به بانکها ارائه داده و بانکها نيز به محض سررسيد و عدم تأديه آن توسط اشخاص حقيقي و حقوقي گيرنده تسهيلات، مرتباً مبالغ اصل و سود آن را در حساب سرفصل مطالبات از دولت ثبت مي‌کنند. بديهي است بخشي از افزايش بدهي دولت به بانکها نيز ناظر بر جرايم (وجه التزام) تسهيلات پيش‌گفته است که بصورت مستمر در سرفصل مطالبات از دولت انباشت مي‌شود. بنابراين، مشاهده مي‌شود که عمده مانده و تغيير در مانده بدهي دولت به بانکها صرفاً ناشي از بي‌انضباطي‌هاي صورت گرفته در نيمه دوم دهه 1380 و اوايل دهه 1390 است و ارتباطي به عملکرد دولت يازدهم ندارد.
در ادامه به بررسي بخش ديگري از بدهي بخش دولتي به سيستم بانکي (بدهي بخش دولتي به بانک مرکزي) پرداخته مي‌شود. بر مبناي مستندات قانوني موجود در خصوص ممنوعيت استقراض دولت از بانک مرکزي اين شائبه بوجود مي‌آيد که با افزايش صورت گرفته در بدهي بخش دولتي به بانک مرکزي، اين بخش از انضباط مالي برخوردار نبوده و از منابع بانک مرکزي جهت تأمين مالي خود استفاده کرده است. به منظور تبيين اين مسئله و شناسايي دلايل اين افزايش، ضروري است اجزاي تشکيل‌دهنده بدهي بخش دولتي به بانک مرکزي با دقت و با جزئيات مورد کنکاش قرار گيرد؛ چرا که عدم توجه به تحولات اجزاي متغيرهاي پولي و اتکاي صرف به ارقام کلي آن‌ها مي‌تواند تحليل‌هاي نادرستي را به همراه داشته باشد. بررسي اجزاي بدهي دولت به بانک مرکزي نشان مي‌دهد که عامل اصلي افزايش 168.4 هزار ميليارد ريالي اين متغير طي دوره 44 ماهه منتهي به بهمن 1395، افزايش قابل توجه اسناد به تعهد دولت (105.7 هزار ميليارد ريال) و افزايش استفاده دولت از حساب تنخواه‌گردان خزانه (46.4 هزار ميليارد ريال) بوده است. اسناد به تعهد دولت، اسنادي است که بابت مطالبات بانک مرکزي از دولت از طرف وزارت امور اقتصادي و دارايي به وثيقه جواهرات ملي تعهد شده و به موجب ماده 8 قانون پولي و بانکي کشور (مصوب سال 1351) به عنوان پشتوانه اسکناس‌هاي منتشره منظور گرديده است. بخشي ديگر از اسناد به تعهد دولت مربوط به سفته‌هايي است که از سوي بانک مرکزي و به نيابت از دولت جمهوري اسلامي ايران به عنوان سهميه دولت نزد صندوق بين‌المللي پول به امانت گذارده مي‌شود. افزايش بدهي بخش دولتي به بانک مرکزي که از اين محل ناشي مي‌شود، به معني افزايش پايه پولي نيست؛ چراکه در در قبال افزايش اين متغير، پول جديدي به اقتصاد کشور تزريق نمي‌شود. به لحاظ حسابداري نيز، افزايش در خالص بدهي بخش دولتي به بانک مرکزي ناشي از تغييرات اسناد به تعهد دولت، با افزايش ساير بدهيهاي بانک مرکزي (و به تبع آن کاهش خالص ساير اقلام بانک مرکزي) خنثي شده و از اين منظر پايه پولي متأثر نخواهد شد. بنابراين تغييرات اين متغير عمدتاً ماهيتي حسابداري داشته و صرفاً يک جابه‌جايي ميان اجزاي پايه پولي محسوب مي‌شود. از اين‌رو ضروري است در تحليل تغييرات بدهي دولت به بانک مرکزي به اين موضوع مهم توجه شود.
از سوي ديگر و بر اساس تبصره (1) قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت که به ماده 24 قانون محاسبات عمومي کشور الحاق گرديده است، هر ساله دولت مي‌تواند معادل 3.0 درصد از بودجه عمومي را بصورت تنخواه‌گردان از منابع بانک مرکزي استقراض کرده و آن را در پايان سال تسويه نمايد. هر چند که ميزان تعيين شده 3.0 درصدي در قانون همواره ثابت است، ليکن همراه با افزايش رقم کل بودجه عمومي کشور، ظرفيت استفاده قانوني دولت از تنخواه‌گردان خزانه نيز افزايش مي‌يابد. مضافاً به دليل افت شديد قيمت نفت و کاهش درآمدهاي دولت از اين محل، در سالهاي اخير استفاده دولت از ظرفيت‌هاي ماده قانوني مزبور بيشتر شده است.
بررسي تغييرات صورت گرفته در خصوص افزايش ميزان استفاده دولت از حساب تنخواه‌گردان خزانه در يک دوره 44 ماهه (خرداد 1392 الي بهمن 1395) نيز نشان مي‌دهد که 27.6 درصد (46.4هزار ميليارد ريال معادل تفاضل 85 هزار ميليارد ريال حساب تنخواه گردان خزانه در بهمن 1395 نسبت به رقم 38.6 هزار ميليارد ريالي آن در پايان خرداد 1392) از کل تغيير بدهي دولت به بانک مرکزي در دوره فوق‌الذکر (168.4 هزار ميليارد ريال) به افزايش ظرفيت استفاده قانوني دولت از حساب تنخواه‌گردان خزانه مربوط بوده است. نگاهي به ميزان استفاده دولتهاي مختلف از حساب تنخواه‌گردان نيز نشان مي‌دهد که اين ميزان استفاده همواره در ماههاي مياني سال وجود داشته و در پايان سال تسويه مي‌شود. براي مثال ميزان استفاده دولت در پايان بهمن 1394 نيز معادل 81.5 هزار ميليارد ريال بود که در پايان سال بطور کامل تسويه و صفر گرديد. همچنين ظرفيت استفاده دولت از منابع تنخواه‌گردان خزانه در سال 1395 معادل 100.6 هزار ميليارد ريال بوده که بر اساس مدارک موجود در پايان سال گذشته بطور کامل تسويه شده است. در مجموع و با عنايت به توضيحات فوق مي‌توان گفت که استفاده دولت از حساب تنخواه‌گردان خزانه امري معمول و قانوني در رابطه بين دولت و بانک مرکزي محسوب شده و به هيچ عنوان و در هيچ دوره‌اي استفاده از اين معبر قانوني به عنوان بي‌انضباطي دولتها تلقي نمي‌گردد.
همانگونه که اشاره شد، از مجموع 168.4 هزار ميليارد ريال افزايش بدهي دولت به بانک مرکزي در دوره 44 ماهه مورد بررسي، 105.7 هزار ميليارد ريال (62.8 درصد) مربوط به اسناد به تعهد دولت و‌ 46.4 هزار ميليارد ريال (27.6 درصد) مربوط به حساب تنخواه گردان خزانه بوده و صرفاً معادل 16.3 هزار ميليارد ريال (9.7 درصد) مربوط به ساير بدهي هاي دولت بوده است. بررسي تغييرات ساير بدهي هاي دولت به بانک مرکزي در دوره مورد بررسي نيز نشان مي‌دهد که اين افزايش نيز ريشه در مابه‌التفاوت نرخ خريد مرجع و مبادله‌اي مربوط به اقلام اساسي و دارو (14.9 هزار ميليارد ريال) در روزهاي آغازين تصدي دولت يازدهم و تصميمات دولت قبل داشته و به هيچ عنوان به معني استقراض دولت يازدهم از منابع بانک مرکزي قلمداد نمي‌شود.
در پايان خاطر نشان مي‌سازد تحولات اجزاي بدهي دولت به شبکه بانکي و بانک مرکزي و کنکاش در اجزاي تشکيل‌دهنده آنها در دوره 44 ماهه منتهي به بهمن 1395 نشان مي‌دهد که اولاً بخش عمده‌اي از تغييرات بدهي دولت به سيستم بانکي ريشه در عملکرد دولتهاي نهم و دهم داشته و دولت يازدهم هيچ گونه‌ بي‌انضباطي در اين زمينه نداشته است. ثانياً بخش قابل توجهي از افزايش بدهي دولت به بانک مرکزي عمدتاً رويکردي حسابداري است که به هيچ عنوان به معني استقراض دولت از بانک مرکزي محسوب نشده و واجد آثار پولي بر پايه پولي نخواهد بود. افزون بر موارد مزبور و با توجه به مستندات قانوني موجود در زمينه استفاده دولتها از حساب تنخواه‌گردان خزانه و الزام قانوني آنها به تسويه آن در پايان سال، همه دولت‌ها ميزان استفاده از حساب تنخواه‌گردان خزانه را در پايان سال تسويه مي‌کنند و از اين رو مقايسه ارقام بدهي بخش دولتي به بانک مرکزي (بطور خاص بدهي دولت به بانک مرکزي) در ماه‌هاي مياني سال با ارقام پايان سال نيز نمي‌تواند ملاک مناسبي براي ارزيابي رفتار مالي دولت تلقي شود.