بررسی عوارض رویکرد منسوخ برنامه‌ریزی پنج‌ساله

توسعه در دام برنامه کاغذی

یکی از ایرادات شورای نگهبان به متن لایحه برنامه ششم توسعه تناقض میان رقم ضریب‌جینی هدف‌گذاری‌شده در لایحه برنامه ششم و بند 22 سیاست‌های کلی این برنامه است.این تناقض ناشی از هر احتمالی که باشد به خوبی زبان گویای حال بیمار برنامه‌ریزی توسعه در کشور است. رویه حاکم بر برنامه‌ریزی توسعه در ایران، سال‌هاست که در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته کنار گذاشته شده است.

کد خبر: ۱۴۵۹۶۴

تاریخ: ۲۳ بهمن ۱۳۹۵ - ۰۹:۴۰

ضعف‌ این شیوه برنامه‌ریزی در پاسخگویی به تغییرات سریع محیطی، سیاسی و تکنولوژیک در بستر اجرایی سبب ایجاد فرم جدیدی از برنامه‌ریزی در کشورهای در حال توسعه شده است. این شیوه برنامه‌ریزی جدید به جای رفع تمامی موانع مسیر توسعه، عوامل اصلی کاهنده شتاب رشد را در تیررس اهداف خود قرار می‌دهد. در این سازوکار افراد متخصص هر بخش چند مشکل عمده یا قطب خط‌دهنده هر بخش را مشخص کرده و بر مبنای آنها برنامه‌ریزی می‌کنند. این در حالی است که برنامه توسعه در ایران کماکان با کمترین دقت و با هدف دستیابی به اهداف اولیه تدوین می‌شود. «دنیای اقتصاد» در این گزارش ضمن بررسی یکی از نمونه‌های موفق برنامه‌ریزی در میان کشورهای در حال توسعه، ضعف‌ها و آلترناتیوهای نظام فعلی برنامه‌ریزی توسعه در ایران را بررسی می‌کند.

درروزهای پایانی هفته گذشته شورای نگهبان پس از بحث و بررسی لایحه برنامه ششم توسعه متن ایرادات این برنامه از نگاه این شورا را به مجلس تقدیم کرد. بر مبنای متن منتشرشده شورای نگهبان در مجموع 38 ایراد به لایحه برنامه ششم توسعه وارد کرده است. اعضای شورای نگهبان هم چنین در 10 مورد مربوط به اجزای این برنامه به نمایندگان خانه ملت تذکر داده‌اند. یکی از نکات جالب توجه در متن منتشر شده که در ردیف نخست ایرادات وارده به برنامه ششم توسعه قرار گرفته است مربوط به تعیین ضریب جینی معادل با 34/ 0 در سال پایانی برنامه است که با رقم 43/ 0 ذکر شده در بند 22 سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه تناقض دارد. برای چنین تناقضی می‌توان دو احتمال در نظر گرفت.

این عدم انطباق یا ناشی از اشتباه نوشتاری است یا از واگرایی نظرات و محاسبات تدوین‌کنندگان برنامه ششم توسعه با سیاست‌های کلی این برنامه نشات گرفته است. فرض نخست (جدا از درستی یا نادرستی آن) به روشنی نشانگر احتمال بروز اشتباه در روند تدوین مهم‌ترین سند راهبردی در کشور است. صحت سناریوی دوم نیز به وضوح نشان می‌دهد که در تدوین چنین سندی واگرایی اولویت‌های تنظیم‌کنندگان قوانین تا چه میزان می‌تواند بر خط‌مشی ترسیم شده برای توسعه کشور اثرگذار باشد. چنین احتمالاتی در کنار برخی دیگر از کاستی‌ها، به خصوص در سال‌های اخیر باعث جبهه‌گیری فضای کارشناسی کشور علیه رویه موجود در تدوین برنامه‌های پنج ساله توسعه شده است. در این بین برخی کارشناسان معتقدند با توجه به سرعت تحولات، برنامه‌ریزی بلندمدت کارآیی چندانی در هدایت کشور به سمت توسعه نخواهد داشت. این بخش از فضای کارشناسی کشور ارائه برنامه‌های کوتاه‌مدت را به عنوان آلترناتیوی مناسب برای رویه موجود در برنامه‌ریزی پیشنهاد می‌کنند. پاره‌ای از کارشناسان نیز عقیده دارند با کاهش بار کمی اجزای برنامه توسعه، کمرنگ‌تر شدن نقش «پروژه‌» در برنامه توسعه و استفاده از شیوه‌های نوین برنامه‌ریزی می‌توان ظرفیت برنامه توسعه در هدایت کشور به سمت توسعه را افزایش داد.

نیمه‌خالی برنامه‌ریزی برای توسعه

محدودیت منابع را می‌توان یکی از عوامل اصلی نیاز به برنامه‌ریزی دانست. در واقع یکی از اهداف تنظیم‌کنندگان برنامه توسعه پاسخگویی به این سوال است که اولویت‌های اصلی تخصیص منابع موجود شامل چه مواردی است؟ ایران با وجود داشتن منابع غنی‌تر و سابقه نسبتا طولانی‌تر در زمینه برنامه‌ریزی توسعه در مقایسه با کشورهایی نظیر کره و ترکیه، از منظر شاخص‌های توسعه در وضعیت نامطلوب‌تری در مقایسه با این کشورها قرار دارد؛ اما چه عاملی سبب کمتر بودن شتاب توسعه در ایران در مقایسه با این کشورها شده است؟ کارشناسان در پاسخ به این سوال ضعف در سازوکار تنظیم برنامه ششم توسعه، انحراف از واقعیت‌های موجود، ضعف در برآورد وضعیت آتی، بی‌توجهی به شتاب تغییرات تکنولوژیک و فعل و انفعالات حاکم بر محیط اجرای برنامه را به‌عنوان متهمان انحراف روند حرکت ایران از مسیر ترسیم شده در برنامه‌های توسعه می‌دانند. چنین ضعف‌هایی خط توسعه کشور را عملا به یک هزارتوی پر پیچ و خم تبدیل کرده است که در بسیاری از موارد نه‌تنها راهگشا نیست، بلکه به علت ماهیت غیر منعطف خود، توانایی چندانی در شناسایی تغییرات ایجاد شده در اولویت‌ها را نیز ندارد.

قالب غالب برنامه‌ریزی

بررسی‌ها نشان می‌دهد که الگوی برنامه‌ریزی در کشورهای دارای نمره قبولی در کارنامه توسعه در دو دهه اخیر در مقایسه با دوره پیشین تغییر کرده است. بر این مبنا طی سال‌های اخیر از بار اجباری برنامه‌ریزی در این کشورها کاسته و به بار ارشادی برنامه افزوده شده است. طی دهه‌های گذشته برنامه‌ریزی در کشورهای در حال توسعه عموما در قالب برنامه‌ریزی «طرح‌های منفك»، «برنامه‌ریزی سرمایه‌گذاری تلفیق شده دولتی»، «برنامه‌ریزی جامع» و «برنامه‌ریزی هسته‌های اصلی» تدوین و اجرا شده است. در برنامه‌ریزی در قالب طرح‌های تفکیک‌شده مجموعه‌ای از طرح‌های عمرانی به‌عنوان تونل توسعه در کنار هم قرارگرفته می‌شوند. این نوع برنامه‌ریزی اگرچه از شانس موفقیت بیشتری نسبت به سایر روش‌های برنامه‌ها برخوردار است، اما پیچیدگی روابط اقتصادی باعث در حاشیه قرار گرفتن این شیوه برنامه‌ریزی در مسیر توسعه کشورهای مختلف شده است.

در شیوه به‌روزتر برنامه‌ریزی یعنی برنامه‌ریزی در قالب سرمایه تلفیق شده دولت، نهادهای دولتی نیاز عمرانی خود را به یک مرجع اطلاع می‌دهند و این نهاد مرجع نسبت به تخصیص منابع بین این نیازهای عمرانی تصمیم‌گیری می‌کند. اما به علت تجربه ناموفق این برنامه در پوشش همزمان نیازهای بخش خصوصی و بخش عمومی، حدود دو دهه پیش در کشورهای دارای شتاب توسعه، برنامه‌ریزی جامع جایگزین این شیوه برنامه‌ریزی شد. در قالب برنامه‌ریزی جامع امکان برخورد با تعادل‌های کلی جامعه وجود دارد و در آن به مباحثی چون نرخ رشد اقتصادی، عرضه و تقاضای پول، نرخ اشتغال، تورم و... پرداخته می‌شود. می‌توان گفت تجربیات برنامه‌ریزی توسعه در جهان این نتیجه را در پی داشته است که برنامه‌ریزی جامع برای توسعه عملا قابل اجرا نیست. این تجربیات راوی این توصیه است که هدف‌گذاری برنامه‌ریزی نباید حل تمام مشکلات موجود باشد، بلکه طراحان برنامه باید راه‌حل مشکلات اصلی مسیر توسعه را هدف‌گذاری کنند. عدم تطبیق روند اجرای قوانین توسعه با روند ترسیم شده روی کاغذ، مشکل آرمان‌گرایی ذهنی برنامه‌ریزان و متخصصانی است که درنهایت به عدم دقت در عمل و غیر اجرایی شدن برنامه منجر می‌شود. در ضمن ماهیت فرآیند گذر توسعه‌ای نشان می‌دهد که هدف برنامه‌ریزی توسعه به‌هیچ‌وجه حل بحران‌ها نیست، چون بحران و نبود تعادل جزو ماهیت کشورهای در حال گذار است که هدف آن جهت‌دهی صحیح فعالیت‌ها است.

دلایل یاد شده سبب شده تا در سال‌های اخیر شیوه مدرن برنامه‌ریزی توسعه یعنی برنامه‌ریزی هسته‌ای جایگزین نگاه جامع موجود در نسخه‌های پیشین برنامه‌ریزی شود. در برنامه‌ریزی هسته‌ای هدف برنامه‌ریز حل مشکلات اصلی در مسیر توسعه است، نه حل تمام مشکلات. در این سازو کار افراد متخصص هربخش چند مشکل عمده یا قطب خط‌دهنده هر بخش را مشخص کرده و بر مبنای آنها برنامه‌ریزی می‌کنند. می‌توان گفت به جز برنامه سوم و چهارم در سال‌های پیش از انقلاب شیوه برنامه‌ریزی غالب در سایر برنامه‌های توسعه در کشور در قالب برنامه‌ریزی جامع بوده است. به عقیده کارشناسان در برنامه سوم توسعه می‌توان سایه منعطف و راهبردی برنامه‌ریزی به شیوه هسته‌های اصلی را مشاهده کرد. نگاهی که در چهارمین برنامه پیش از انقلاب نیز تداوم یافته بود. این شیوه برنامه‌ریزی را می‌توان یک قالب آزموده شده موفق در کشورهای در حال توسعه دانست. به عقیده کارشناسان نیاز به صرف زمان کمتر در تهیه و اجرا، قابلیت اجرای بالا، انعطاف‌پذیری و امکان پایش و نظارت، این قالب برنامه‌ریزی را از سایر قالب‌های مرسوم برنامه‌ریزی تفکیک می‌کند.

باید‌های برنامه بومی توسعه

ایران جزو نخستین کشورهایی بود که اقدام به تدوین برنامه توسعه کرد، با این وجود کارشناسان تنها دو برنامه از 11 برنامه توسعه تدوین شده در کشور را در دسته «برنامه‌های نسبتا موفق» قرار می‌دهند. به عقیده کارشناسان یکی از مهم‌ترین دلایل عدم توفیق ایران در برنامه‌ریزی نبود یک محور توسعه پایدار در برنامه‌ریزی است. در ادبیات توسعه، برنامه توسعه در واقع ابزاری است که نحوه حرکت در جهت اصلی اقتصاد را مشخص می‌کند، این در حالی است که در ایران برنامه‌های توسعه در میدان قطب‌های متضاد سیاسی منحرف شده است. یک برنامه توسعه تنها در صورتی که بر محور یک پارادایم فکری مشترک، روشن و مشخص بین طیف‌های مختلف سیاسی ترسیم شده باشد، کارآ خواهد بود. بنابراین کارشناسان پیشنهاد می‌کنند که برنامه‌ توسعه ضمن هدف‌گذاری هسته اصلی ناهمواری‌های مسیر توسعه بر مبنای یک محور توسعه‌ای مورد توافق تدوین شود. یکی دیگر از نقاط تاکید فضای کارشناسانه کشور لزوم افزایش ظرفیت انعطاف برنامه‌ توسعه در مقابل تغییرات احتمالی در محیط اجرایی این برنامه است. کارشناسان دو راه حل عمده را برای تقویت این شاخصه در برنامه توسعه کشور پیشنهاد می‌کنند: ارائه برنامه توسعه در بازه زمانی کوتاه مدت و متناسب با چرخه عمر سیاسی در کشور و حذف بار کمی و اجباری برنامه توسعه. استفاده از تجربیات سایر کشورها در مسیر توسعه نیز می‌تواند یکی از کانال‌های استخراج برنامه توسعه به‌عنوان مهم‌ترین سند راهبردی در کشور باشد. این گزارش در ادامه مهم‌ترین محورهای برنامه‌ توسعه در مالزی را به‌عنوان یکی از نمونه‌های موفق تدوین و اجرای برنامه راهبردی در کشورهای در حال توسعه بررسی می‌کند.

تجربه مالایی برنامه‌ریزی

برنامه توسعه در مالزی را می‌توان یکی از نمونه‌های موفق تدوین و اجرای برنامه توسعه دانست. بررسی‌ها نشان می‌دهد که خط مشی اصلی در مسیر برنامه‌ریزی توسعه مالزی سیاست‌زدایی از اقتصاد و افزایش کیفیت مداخله دولت همزمان با کاهش کمیت مداخله دولت بود. علاوه بر این، سیاست‌گذاران این کشور توسعه اجتماعی را پیش از توسعه اقتصادی در اولویت برنامه‌های خود قرار دادند. اختصاص 80 درصد از مختصات کلی این کشور در سال 2020 به محور توسعه اجتماعی به خوبی نمایانگر اهمیت توسعه اجتماعی از نگاه سیاست‌گذاران مالزیایی است. استراتژی این کشور آسیایی در برنامه‌ریزی یکی از مهم‌ترین عوامل شتاب‌گیری توسعه در این کشور در سال‌های اخیر بوده‌است. رشد متوسط 8 درصدی در دو دهه اخیر، کاهش نرخ فقر از 50 درصد در سال 1970 به کمتر از 6 درصد در سال 2010، کاهش اختلافات مذهبی و نژادی و رتبه بیستم این کشور در زمینه حجم مبادلات تجاری همگی راوی داستان موفقیت مالایی‌ها در تدوین و اجرای برنامه توسعه است. اما چرا برنامه‌ریزی در این کشور برخلاف ایران نتایج خوشایندی در پی داشته است؟

«مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی» در گزارشی ضمن بررسی محورهای برنامه‌ریزی توسعه در مالزی به این سوال پاسخ داده‌است. بر اساس یافته‌های بازوی پژوهشی مجلس «اتخاذ سیاست‌های اقتصادی با محوریت بازار»، «انعطاف‌پذیری و سرعت عمل نسبت به نیازهای توسعه‌ای»، «ایجاد زمینه‌های رقابت در بخش‌های مختلف اقتصادی»، «جذب مشارکت عمومی»، «تاکید بر نقش بخش خصوصی»، «کم رنگ کردن نقش دولت در بدنه اقتصاد» و «هدف‌گذاری برای رفع موانع اصلی توسعه به جای مجموع عوامل ایجاد اصطکاک در مسیر توسعه» مهم‌ترین مزیت‌های برنامه توسعه در این کشور در مقایسه با برنامه‌های اجرا شده در ایران بوده است. از دیگر عواملی که سبب کارآتر بودن برنامه‌ریزی توسعه در این کشور در مقایسه با کشورهایی نظیر ایران شده است، تعیین مکانیزم کنترلی برای اطمینان از اثرگذاری و صحت اجرای برنامه است. بر مبنای این مکانیزم کنترلی، میزان تحقق هر یک از محورهای برنامه توسعه در پایان هر سال مالی در بخش‌های مختلف مشخص می‌شود. پس از تعیین نقاط ضعف و ریشه‌یابی انحراف واقعیت از راستای ترسیم شده، ضمن حذف و کاهش پارازیت‌های موجود در بستر توسعه، برنامه منعطف توسعه به روز رسانی می‌شود.

برنامه‌های جامع توسعه تدوین شده در کشور طی دوره‌های مختلف نه تنها نتوانسته‌اند به اهداف خود جامه عمل بپوشانند، بلکه در برخی از بازه‌های زمانی مانند مارپیچی گمراه‌کننده سبب ایجاد اصطکاک در مسیر توسعه کشور شده است. به عقیده کارشناسان افق بلندمدت برنامه‌ریزی در حضور تغییرات سریع در بستر اجرای این برنامه‌ها ضمن کاهش کارآیی برنامه‌ توسعه، چشم‌انداز مدیریتی در سطوح مختلف را تحت تاثیر قرار می‌دهد. عدم انعطاف این برنامه در مقابل شرایط واقعی و نتایج به دست‌آمده نیز در بسیاری از موارد مهم‌ترین سند راهبردی کشور را به کاغذی بی‌اثر بدل می‌کند. می‌توان گفت رویه موجود در برنامه‌ریزی نه‌تنها سنگی از مسیر توسعه کشور برنمی‌دارد بلکه جز کاهش شتاب توسعه و اتلاف زمان و هزینه نتیجه قابل توجهی برای مسیر توسعه کشور نخواهد داشت. بنابراین به نظر می‌رسد رفع ضعف‌های موجود در مسیر تدوین این برنامه نه تنها کم‌‌اهمیت تر از تدوین این برنامه نیست، بلکه ضرورتی است که بدون اجرای آن قدرت اثرگذاری از برنامه توسعه سلب خواهد شد.