آسیب‌ شناسی لایحه برنامه ششم

تامین اعتبار برای تسویه اوراق بدهی دولتی از سرجمع بودجه، اگرچه باعث کاهش ریسک نکول اوراق می‌شود، اما پیامد منفی آن، بی‌انظباطی بودجه‌ای است. یک راهکار برای رفع این مشکل، استفاده از اسناد خزانه نوع سوم است.

کد خبر: ۱۳۹۴۸۵

تاریخ: ۰۸ دی ۱۳۹۵ - ۱۱:۵۲

به گزارش ایران اکونومیست؛ معمولا همزمانی پرداخت حقوق و دستمزد کارمندان دولت با بازپرداخت اسناد خزانه اسلامی سررسید شده، می‌تواند منجر به ایجاد مشکلاتی در تسویه پرداخت‌های پایان ماه دولت شود. به‌ عنوان مثال، سررسید اسناد خزانه اسلامی منتشر شده در سال ۱۳۹۴، از ۲۱ شهریور ۱۳۹۵ آغاز شد و به ترتیب نماد اخزا۲، اخزا۳ و اخزا۴ در تاریخ‌های ۲۱/ ۰۶/ ۱۳۹۵ ، ۲۱ / ۰۷ / ۱۳۹۵ و ۲۱ / ۰۸ / ۱۳۹۵ سررسید شد و اصل آن توسط خزانه‌داری کل کشور، با وجود همزمانی با پرداخت حقوق کارمندان، بدون تعویق بازپرداخت شد. با این حال تاریخ سررسید اخزا۶ با ارزش ۱۰۰۰ میلیارد تومان در ۲۵ اسفند سال جاری، با توجه به تراکم پرداخت‌های دولت در پایان سال می‌تواند منجر به اعمال محدودیت مالی شدیدی برای دولت شود.

توجه به این نکته ضروری است که تسویه به موقع اسناد خزانه از محل منابع بودجه توسط دولت اهمیت بسیار زیادی دارد. به عبارتی، دولت به اسناد خزانه به عنوان بدهی ممتاز نگاه می‌کند. این را می‌توان از ماده (۶) لایحه برنامه ششم مشاهده کرد که پیشنهاد شده بود به منظور تامین اعتبار پرداخت‌های این اوراق، هر ساله ردیف خاصی در لایحه بودجه سنواتی پیشبینی شود و در صورت عدم تحقق یا عدم تکافوی ردیف، اعتبار مورد نیاز برای تسویه این اوراق، از سرجمع بودجه تامین شود.

در جریان بررسی این ماده در مجلس که به ماده (۱۱) تغییر یافت، نمایندگان مجلس با استفاده از سرجمع بودجه مخالفت کردند و آن را منوط به تصویب مجلس در لایحه بودجه کردند. با این حال، هم اکنون تسویه این اوراق از سرجمع صورت می‌گیرد و حکم مورد نیاز آن در قانون بودجه سال ۱۳۹۵ به تصویب رسیده و در بند (ه) تبصره (۵) لایحه بودجه سال ۱۳۹۶ نیز تکرار شده است؛ حتی پرداخت از سرجمع برای اسناد خزانه نوع دوم (موضوع بند ز تبصره ۵ جهت استمرار پرداخت‌های دولت) نیز برقرار است.

با این وجود توجه به این نکته، لازم به ذکر است که تسویه اسناد خزانه از سرجمع بودجه، یک پیامد مثبت و یک پیامد منفی به همراه دارد. پیامد مثبت آن، افزایش اعتبار و اعتماد به اوراق بهادار دولتی است. هرگونه تاخیر در تسویه و یا حتی نکول این اوراق، اعتبار و اعتماد به آن را کاهش می‌دهد و باعث افزایش ریسک این اوراق شده و تامین مالی دولت از بازار بدهی را در آینده تحت تاثیر قرار می‌دهد. اما پیامد منفی آن این است که تامین اعتبار از سرجمع بودجه، تخصیص سایر ردیف‌ها را تحت تاثیر قرار می‌دهد و بی‌انضباطی بودجه‌ای نیز به همراه دارد. در واقع وقتی ردیفی در بودجه صد درصد تخصیص یافته در نظر گرفته می‌شود، به معنای تخصیص کمتر به سایر ردیف‌ها است و این با منطق بودجه و اصول تخصیص سازگار نیست.

از این رو یک راهکار برای رفع این بی‌انضباطی بودجه‌ای، انتشار اوراق تسویه خزانه است که برای بازپرداخت اصل و سود اوراق خزانه سررسید شده منتشر می‌شود. در حقیقت، از آنجا که منابع دولت معمولاً به ‌صورت یکنواخت وصول نمی‌شود، ممکن است در زمان سررسید اسناد، منابع کافی برای تخصیص به ردیف مربوطه جهت تسویه این اسناد در خزانه وجود نداشته باشد.

برای حل این مشکل، به جای استفاده از سرجمع بودجه و کاهش تخصیص سایر ردیف‌ها، می‌توان به خزانه‌داری کل کشور اجازه انتشار اسناد تسویه خزانه را داد تا برای تامین اعتبار مورد نیاز برای بازپرداخت و جلوگیری از نکول این اسناد استفاده شود. این اسناد می‌توانند دارای سررسید ۶ ماه تا سه سال باشند و با هدف هموارسازی بودجه و تعادل بخشی به بازپرداخت و تسویه اسناد خزانه منتشر شوند. واضح است که در صورت وصول درآمدهای دولت در نیمه دوم سال، خزانه‌داری می‌تواند اقدام به خرید این اسناد پیش از زمان سررسید کند.

بنابراین، با توجه به آنکه در لایحه بودجه سال ۱۳۹۶، اجازه انتشار این نوع از اسناد خزانه در نظر گرفته شده است، می‌توان در لایحه برنامه نیز با استفاده از آن به ‌جای (یا در کنار) استناد به سرجمع بودجه، از ایجاد بی‌انضباطی بودجه‌ای جلوگیری کرد.
ناصر یارمحمدیان؛ صاحب‌نظر پولی و بانکی