طرح تقسیمات شهری پایتخت تدوین شد

تهران جدید در 11 منطقه

طراحی «تهران جدید» در قالب تغییر اساسی نقشه مناطق، نواحی و محله‌های فعلی پایتخت، در دستور کار مدیریت شهری قرار گرفت.

کد خبر: ۱۳۴۵۴۹

تاریخ: ۰۳ آذر ۱۳۹۵ - ۰۸:۵۵

جزئیات طرح مطالعاتی «اصلاح تقسیمات شهری تهران» که با هدف تقلیل مناطق 22 گانه به 11 منطقه جدید تدوین شده است، از برنامه‌ریزی برای رفع دست کم چهار چالش فعلی پایتخت و دستیابی به منافع حاصل از «تقسیم شهر به اجزای کوچک‌تر» حکایت دارد. در قالب این طرح، ترکیب فعلی مناطق از طریق «تجزیه» مناطق بزرگ‌تر به دو تا چهار قسمت و «ادغام» مناطق کوچک‌تر، به‌گونه‌ای تغییر می‌کند که تعداد محله‌ها از 376 به 539 محله افزایش یابد. ماحصل این پلان، بهبود کیفیت خدمات‌رسانی به همه قسمت‌های شهر از طریق تقویت مدیران میانی -کاهش شهرداران منطقه و افزایش شهرداران نواحی- عنوان شده است. نقشه فعلی پایتخت به دلیل «ناموازنه شدید» جمعیتی بین مناطق و «اختلال» در مرزبندی مناطق به‌واسطه شبکه بزرگراهی فرامنطقه‌ای، دارای نارسایی است. بررسی برای کاهش تعداد مناطق، در یکی از کمیسیون‌های شورای شهر آغاز شده و فعلا سه پیشنهاد مکمل برای نحوه تغییر تقسیمات شهری تهران، مطرح است. در صورت تصویب طرح اولیه، مناطق جدید به جای «شماره‌بندی»، با «اسامی» عناصر طبیعی یا تاریخی شاخص هر منطقه، نام‌گذاری خواهند شد.

مدیریت شهری تهران با تکیه بر مطالعاتی که سال 92 مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران انجام داده و همچنین با استناد به تکلیفی که طرح جامع شهر تهران بر عهده شهرداری گذاشته قصد دارد ساختار کلان‌شهر تهران را از طریق تقسیم‌بندی جدید مناطق، نواحی و محلات شهری دگرگون و یک تقسیم‌بندی جدید برای مناطق پایتخت طراحی کند. برای این منظور کمیسیون عمران شورای شهر تهران طرحی را تنظیم کرده که قرار است پس از تکمیل و جمع‌بندی در شورا مطرح شود. بررسی‌های «دنیای اقتصاد» از جزئیات این طرح و همچنین مطالعات پشتیبان آنچه در مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران انجام شده حاکی است که مدیریت شهری تهران بنا دارد تهران جدید را در قالب تجزیه و تفکیک مناطق بزرگ و گسترده و ادغام مناطق کوچک به یک کلان‌شهر با 11 منطقه تبدیل کند. تهران جدید اگرچه به لحاظ تعداد مناطق سبک‌تر می‌شود اما تعداد ناحیه‌ها و از آن مهم‌تر تعداد محلات با افزایش چشمگیری مواجه می‌شود به‌طوری که تعداد آنها 4/ 1 برابر بیشتر می‌شود.

تجربه تقسیمات منطقه‌ای ابرشهرهای موفق دنیا به لحاظ مدیریت شهری نشان می‌دهد: «تقسیم‌بندی درست به‌صورت تعدد محله‌های شهری» در دنیا یکی از ابزارهای کارآمد برای تسلط و پیچیدگی شهر محسوب می‌شود به این معنی که هر چقدر شهرهای بزرگ به اجزای کوچک تقسیم شوند و شهرداران مناطق و نواحی از اختیارات لازم و گسترده در مقایسه با مدیریت مرکزی و ستادی شهر برخوردار شوند سطح خدمات‌رسانی به همه شهر افزایش پیدا می‌کند. در مطالعه‌ای که برای تغییر نظام فعلی تقسیمات منطقه‌ای تهران انجام شده بر تغییر نام مناطق جدید از «شماره» به «اسامی» تاکید شده است به این معنی که در پلان پیشنهادی مناطق 11 گانه تهران جدید، برای هر یک از مناطق نام عناصر طبیعی یا مصنوعی شاخص در آن منطقه به‌عنوان اسم منطقه تعیین شده است.

شهرداری تهران سال 85 پیرو تصویب طرح جامع شهر تهران در شورای عالی شهرسازی و معماری کشور مکلف شد در قالب یک برنامه زمانی با سه دوره مجموعا 10 ساله کلان‌شهر تهران را از نو تقسیم‌بندی کند. تکلیفی که طرح جامع برای تغییر تعداد مناطق در نظر گرفته است بر چهار محور اصلی استوار بوده‌است. محور اول اینکه تعداد مناطق شهر تهران به 20 منطقه کاهش پیدا کند، محور دوم آنکه مناطق بزرگ‌تر تفکیک و مناطق کوچک‌تر با یکدیگر ادغام شوند، تشخص بیشتر به مرکز اصلی شهر به‌عنوان محور سوم و نهایتا تعیین مرزبندی دقیق مناطق با شبکه اصلی بزرگراهی، شریانی و عناصر طبیعی چهارمین محور مورد تاکید در این طرح بوده است. در طرح پیشنهادی مرکز مطالعات و برنامه‌‌ریزی شهر تهران نیز 3 محور مورد تاکید طرح جامع برای نحوه اصلاح نظام منطقه‌بندی شهر تهران رعایت شده اما محور مربوط به کاهش مناطق به 20 منطقه با کاهش مناطق به 11 منطقه جدید جایگزین شده است.

به گزارش «دنیای اقتصاد» این تحقیقات با نگاهی به روند شکل‌گیری مناطق 22 گانه شهر تهران، ضرورت ایجاد تغییر در نظام منطقه‌بندی شهر تهران را به دو علت «نارسایی‌های فعلی» و «مزایای آتی» تشریح کرده است. چراکه در حال حاضر بررسی‌ها از وضعیت تقسیم‌بندی مناطق 22‌گانه شهر تهران نشان می‌دهد: در مناطق شهری پایتخت از یکسو توازن جمعیتی و فرصت‌های شغلی در میان مناطق وجود ندارد. در حال حاضر پراکندگی جمعیت در مناطق 22گانه از یک ناموازنه شدید برخوردار است. به این معنی که تعدادی از مناطق شهر تهران از جمله مناطق 21 و 22 حدود 150 هزار نفر جمعیت دارند در حالی که تعداد زیادی از مناطق نیمه جنوبی شهر بین 200 تا 300 هزار نفر و دو منطقه شرقی و غربی تهران یعنی منطقه چهار و پنج بیش از سه برابر متوسط جمعیت در سایر مناطق با تراکم شدید جمعیت رو‌به‌رو شده‌اند.

از سوی دیگر مرزبندی مناطق و انسجام کالبدی درون منطقه‌ها به دلیل عبور بزرگراه از میان آنها رعایت نشده‌است. به این معنی که هویت فیزیکی مناطق تحت‌الشعاع بزرگراه‌های بین منطقه‌ای قرار گرفته است. علاوه بر این نبود هماهنگی میان تقسیم‌بندی مناطق شهری و سایر دستگاه‌های خدمات‌رسان همچون آموزش‌و‌پرورش، آب، برق و... ضرباهنگ کاهش کیفیت خدمات‌رسانی شهری را تندتر کرده است. بروز این نارسایی‌ها در تقسیم‌‌بندی مناطق شهری سبب شده تا محققان و برنامه‌ریزان شهری بازتعریف تقسیم‌بندی مناطق را اولین ابزار برای تحقق مدیریت یکپارچه شهری تلقی کنند و با ترسیم پنج مزیت برای تغییر نقشه منطقه‌بندی پایتخت این طرح را بزنگاه ایجاد پوشش مناسب برای مدیریت مناطق تبدیل کنند. مطابق با تحقیقات انجام شده تقویت ویژگی شهری محله‌ها و نقش محله‌ها در احیای روابط ‌اجتماعی شهروندان، ایجاد شرایط رفاه و آسایش شهروندان و توزیع عادلانه خدمات، زمینه‌سازی مشارکت برای شهروندان، خوانا‌کردن مرزهای جداکننده و هماهنگی نظام مدیریتی مناطق با ساختار کالبدی موجود مهم‌ترین مزایایی است که در صورت تغییر شکل فعلی مناطق عاید شهر خواهد شد.

این تقسیم‌بندی علاوه بر این مزایا دو دگرگونی مثبت برای شهر تهران دارد که متوجه نیاز مسکن و نیاز شغلی پایتخت‌نشینان می‌شود. بررسی‌هایی که مرکز مطالعات درباره روند حداقل 100 ساله توزیع جمعیت در مناطق مختلف شهر تهران انجام داده نشان می‌دهد: خانوارهای ساکن پایتخت برای انتخاب منطقه یا محله موردنظر خود برای سکونت ابتدا وضعیت درآمد و قدرت خرید خود را لحاظ و سپس این شاخص را با هزینه تامین مسکن مقایسه می‌کنند. همچنین خانوارها برای انتخاب شغل و محل شغلی و مسکونی خود، شاخص مربوط به فراوانی خدمات، تاسیسات شهری و میزان دسترسی به شبکه بزرگراهی در مناطق مختلف را مبنا قرار می‌دهند. از این رو طرح پیشنهادی برای تبدیل تهران 22 منطقه‌ای به تهران 11 منطقه‌ای به گونه‌ای تدوین شده که درجه ناهمگن‌بودن این شاخص‌ها بین مناطق مختلف تا حد ممکن به سمت همگن شدن پیش خواهد رفت.

در طراحی تهران جدید به 11 منطقه به تجربه انگلیس در کنار آمریکا و فرانسه به‌عنوان کشورهایی که مرجع جهانی برنامه‌‌ریزی و طراحی شهری محسوب می‌شوند توجه شده است. در شهرهای بزرگ انگلیس از جمله لندن محله‌ها و نواحی شهری از تعدد برخوردار هستند ضمن آنکه در لندن شمار شهروندان در مناطق مختلف تقریبا یکسان و کمترین شکاف میان مناطق از این دیدگاه وجود دارد. این در حالی است که در حال حاضر شهر تهران نه تنها از عدم توازن جمعیتی بین مناطق 22گانه با آسیب‌های مختلف از جمله ضعف خدمات رسانی شهری به مناطق پرجمعیت مواجه است بلکه مساحت مناطق مختلف شهر تهران نیز دچار ناهماهنگی شدید است.

به‌عنوان مثال پنج منطقه بزرگ شهر تهران در حال حاضر بیش از دو برابر سایر مناطق پایتخت وسعت دارند. مناطق 4، 22،21،5 و 2 به ترتیب بزرگ‌ترین مناطق تهران هستند که حدود 67 کیلومترمربع، حدود 58 کیلومترمربع، 51 کیلومتر مربع، 52 کیلومترمربع و 47 کیلومترمربع وسعت دارند در حالی که سایر مناطق حدود 15 تا 30 کیلومترمربع وسعت دارند. کارشناسانی که طرح مطالعاتی تقسیم‌بندی جدید مناطق تهران را انجام داده‌اند ضمن مرور تاریخ 130 ساله نحوه شکل‌گیری مناطق تهران به مدیران فعلی پایتخت یک هشدار بابت تبعات تغییر منطقه بندی بدون جلب مشارکت شهروندان می‌دهند. تهران در 130 سال گذشته یعنی در فاصله 1266 خورشیدی تاکنون، 7 مرتبه با تغییر تقسیمات محله‌ای و منطقه‌ای مواجه شده است.

به این صورت که تهران در سال 1266 خورشیدی دارای پنج محله، در سال 1311 شهری با 10 ناحیه و در سال 1345 به شهری با 10 منطقه تبدیل شده است. بعد از آن در سال 1347 همزمان با تهیه اولین طرح جامع شهر تهران به توسعه شمال به جنوب شهر توجه شد و در سال 1355 مناطق شهر تهران به 12 منطقه افزایش پیدا کرد. نهایتا تهران در سال 1370 در جریان اجرای طرح جامع ساماندهی به 22 منطقه تبدیل شد. در جریان اجرای طرح بنا شد حوزه مرکزی با هویت تاریخی، حوزه شمالی با هویت اداری و دیپلماتیک، حوزه شرقی با هویت تجاری، حوزه جنوبی با هویت مذهبی و حوزه غربی با هویت ورزشی توسعه پیدا کنند اما به دلیل عدم جلب مشارکت شهروندان توسعه هیچ یک از این حوزه‌ها به سرانجام نرسید. کارشناسان می‌گویند تغییرات مکرر منطقه‌ای در تهران اقدام کم‌سابقه در سایر کشورها محسوب می‌شود و این موضوع نشان می‌دهد تغییرات منطقه‌ای در تهران برمبنای سلیقه مدیران شهری طی سنوات گذشته بود که مانع از تغییرات طبیعی نظام منطقه‌ای و محله‌ای براساس هویت و اصالت محله‌ها شده‌ است.

نمای جدید از تهران

در الگوی تحقیقات مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران که با تکیه بر مطالعات طرح جامع ارائه شده پیشنهاد شده است که تعداد مناطق شهری پایتخت از 22 منطقه فعلی به 11 منطقه کاهش پیدا کند. در قالب طرح جامع که تهران شهری با 22 منطقه، 116 ناحیه و 376 محله معرفی شده است پیشنهاد شده که تعداد مناطق از طریق تفکیک مناطق بزرگ‌تر و ادغام مناطق کوچک‌تر و ایجاد مرزبندی کاهش پیدا کند به این صورت که مناطق پایتخت از 22 به 11 منطقه کاهش و در مقابل تعداد نواحی از 116 به 161 و تعداد محلات از 376 به 539 محله افزایش پیدا کند؛ در نظام منطقه‌بندی جدید شهر تهران که در یک برنامه سه مرحله‌ای اجرایی خواهد شد «نام مناطق» جایگزین «شماره مناطق» می‌شود. به این معنی که به جای مناطق 22‌گانه، شهر تهران شامل 11 منطقه با نام‌های شهرری، قصرفیروزه، راه‌آهن، یافت‌آباد، لویزان، شمیران، پردیسان، تهران‌قدیم، مهرآباد، چیتگر و عباس‌آباد می‌شود. تغییر مناطق به گونه‌ای است که 8 منطقه فعلی پایتخت شامل مناطق پنج، هفت، 9، 11،13،15،19، و 22 به دو قسمت نامساوی تقسیم می‌شوند. همین‌طور منطقه چهار به‌عنوان بزرگ‌ترین منطقه شهر به سه قسمت تفکیک می‌شود.

در عین حال منطقه دو نیز به چهار قسمت تجزیه خواهد شد. در بین مناطق جدید پردیسان بزرگ‌ترین منطقه خواهد بود. علاوه بر این الگو در قالب مطالعات انجام‌شده از سوی کمیسیون عمران شورای شهر تهران سه مدل برای ایجاد تغییر در نظام منطقه بندی شهر تهران پیشنهاد شده‌است. در دو مدل این مطالعات پیشنهاد شده است با ادغام و ترکیب برخی مناطق همچون مناطق 9 و 10، مناطق 13 و 14 و مناطق 7 و 8 شهر تهران به 17 منطقه یا آنکه به 15 منطقه تبدیل شود. در مدل سوم از این تحقیقات نیز پیشنهاد شده‌است برای ایجاد تغییر در نقشه تقسیم‌بندی تهران، به جای استفاده از نظام منطقه‌بندی از نظام حوزه‌بندی استفاده شود به این صورت که شهر تهران از ترکیب مناطق با بکدیگر در مجموع به 7 حوزه اصلی شامل شمال، جنوب، مرکز، شمال‌شرق، شمال‌غرب، جنوب غرب و جنوب‌شرق تقسیم‌بندی شود. در این نظام تمامی هفت حوزه به لحاظ وسعت و جمعیت با یکدیگر انطباق و هماهنگی دارند. این در حالی است که در نقشه فعلی برخی مناطق شهری همچون منطقه چهار جمعیتی معادل پنج منطقه شهری و بیش از دو برابر جمعیت مرکز استان یزد دارد.

آن سوی تغییر چهره تهران

از میان این چهار الگو به نظر می‌رسد طرح نخست یعنی تبدیل تهران از 22 منطقه به 11 منطقه به دلیل سابقه مطالعاتی احتمالا در جریان بررسی‌های اصلی قرار گیرد؛ اما نکته قابل توجه که در تحقیقات مرکز مطالعات نیز به آن توجه شده، برخی پیامدهای احتمالی وارد بر شهر ناشی از جابه جایی و تغییر شکل منطقه‌بندی پایتخت است، در مطالعات ارائه شده از سوی مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهری تهران که چهار سال پیش به سرانجام رسیده است عوارض احتمالی تغییر در پهنه‌بندی تقسیمات شهری با نگاه کاهش تعداد مناطق در سه بخش حقوقی، مدیریتی و مالی بررسی شده‌است. در بخش حقوقی یکی از مهم‌ترین پیامدهای ناشی از دگرگونی شکل مناطق عدم همخوانی اسناد پس از جابه‌جایی و ادغام مناطق، با یکدیگر خواهد بود. در عین حال به نظر می‌رسد یکی از مهم‌ترین چالش‌های احتمالی در بخش مدیریتی ناشی از جابه‌جایی و ترکیب مناطق شهری، کاهش تعداد شهرداران مناطق و پذیرش این تغییرات از نگاه مدیران شهری باشد. اما مهم‌ترین عوارض ناشی از تغییر شکلی شهر تهران در بخش مالی و اقتصادی هویدا خواهد شد. مطابق با بررسی‌های انجام شده استارت تغییر در تقسیم‌بندی مناطق منجر به ایجاد نگرانی‌هایی از سوی شهروندان بابت تغییر در ارزش املاک در اثر تغییرات محدوده مناطق است. به این معنی که اگر شهروندان در جریان این نحوه تغییرات قرار نگیرند و در اجرای آن مشارکت نکنند، عوارض احتمالی طرح افزایش پیدا خواهد کرد. در عین حال در این بخش، تنظیم بودجه جدید و تامین هزینه تغییرات نیز با مشکلاتی مواجه خواهد شد. به اعتقاد کارشناسان اقتصاد شهری اولین تاثیر اجرای این طرح بر بازار مسکن خواهد بود، به این گونه که با اجرای این طرح و تقلیل تعداد مناطق شهری تعدد قیمت مسکن در مناطق مختلف به تناسب کاهش تعداد مناطق کاهش پیدا می‌کند و قیمت مسکن به سمت همگن‌شدن پیش خواهد رفت؛ اما این نکته که با ادغام چند منطقه با یکدیگر قیمت مسکن به سمت قیمت بالاتر می‌رود یا آنکه خود را با قیمت‌های پایین‌تر تطبیق می‌دهد، هنوز جای سوال است. از سوی دیگر تغییر منطقه‌بندی شهر تهران بر سایر فعالیت‌های اقتصادی شهر همچون سرمایه‌گذاری برای ساخت‌و‌سازهای تجاری یا اداری نیز اثرگذار خواهد بود.