هشت قاعده بین‌المللی در شفاف‌سازی سیاست شهری؛

منشور غایب واگذاری املاک

دولت‌های محلی در جهان برای فروش اموال و املاک شهر به منشوری 8ضلعی پایبند هستند و براساس قواعد منتهی به شفافیت، نسبت به واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای شهر اقدام می‌کنند.

کد خبر: ۱۲۴۴۷۷

تاریخ: ۱۸ شهريور ۱۳۹۵ - ۱۵:۰۷

هرچند اغلب شهرداری‌ها در کشورهای توسعه‌یافته، سهم ناچیزی از بودجه سالانه‌شان را بر فروش ملک پایه‌ریزی کرده‌اند، اما جنبه «مالکیت عمومی» این املاک سبب شده در معدود واگذاری‌ها نیز همواره منافع شهر و شهروندان ملاک عمل شهرداران قرار بگیرد. کارشناسان اقتصاد شهری با اشاره به اینکه در ایران فروش دارایی‌ها و املاک شهر بزرگ‌ترین منبع تامین مالی شهرداری‌ها‌ است،‌ معتقدند مقررات و آیین‌نامه معاملاتی املاک در شهرداری‌ها با هدف جلوگیری از بروز ابهامات در مسیر واگذاری‌های آتی، باید به قواعد هشت‌گانه جهانی مجهز شود. اولین گام اصلاح و بازتعریف واگذاری اموال شهر، «ایجاد اتاق شیشه‌ای» برای هر نوع تصمیم‌گیری در زمینه فروش املاک است. در این راستا، شهروندان باید بتوانند به لیست تمامی اموال و املاک تحت مالکیت شهر و همین‌طور آخرین وضعیت،‌ موقعیت و همچنین قیمت روز این دارایی‌ها دسترسی داشته باشند. تقویت نهاد «نظارت حرفه‌ای» و احیای نهاد «نظارت عمومی» بر دخل و خرج شهرداری‌ها و همچنین «مزایده عمومی» املاک از دیگر قواعد شفاف‌سازی در مدیریت شهری محسوب می‌شود.

تایید یا رد ابهامات واگذاری بخشی از املاک پایتخت گرچه منوط به اتمام بررسی‌های کارشناسی مقامات قضایی تا یک ماه آینده شده است، اما به باور برخی کارشناسان صرف نظر از صحت مساله، این اخبار غیررسمی و سرایت سریع آن در فضای اجتماعی نشان دهنده ضعف شفافیت در حوزه مدیریت اموال عمومی است. این در حالی است که زمین و مستغلات به دو دلیل ارزشمندی و مرغوبیت بالا و ارتباط آن با حق عمومی شهروندان، از جایگاه مهمی در حاکمیت‌های محلی برخوردار است. به همین واسطه نیز در بسیاری از شهرهای هم تراز تهران در دنیا تلاش شده تصویری شفاف از وضعیت، موقعیت و ارزش دارایی‌ها در اختیار شهروندان قرار گیرد. براساس آنچه تاکنون مدیریت شهری تهران درباره واگذاری‌های اخیر املاک اعلام کرده مشخص شده است شهرداری زمین‌های با کاربری مسکونی را صرفا از کانال تعاونی‌های مسکن شهرداری و البته تعاونی‌های سایر ارگان‌ها واگذار کرده است، اما از آنجا که املاک شهر تهران و سایر شهرها جزو اموال عمومی شهر و شهروندان به حساب می‌آید در نتیجه گزینش افراد به‌صورت حقیقی یا حقوقی (شخصی یا تعاونی) برای واگذاری این نوع املاک به آنها از دیدگاه کارشناسان اقتصاد شهری محل بحث و قابل تامل است. کارشناسان شهری با تاکید بر اینکه در دنیا دارایی‌های مالی و ملکی شهرها براساس 8 قاعده واگذار می‌شود و از محل این فروش سرمایه بخش کوچکی (حداکثر 10 درصد) از بودجه سالانه دولت‌های محلی تامین می‌شود، می‌گویند: مقررات و روال فعلی در شهرداری‌ها باید متناسب با قواعد 8گانه در جهت شفاف شدن مبادلات و معاملات اموال شهر بازتعریف شود. در عین حال کارشناسان معتقدند: آنچه موجب ایجاد چنین خلأیی در پایتخت کشور شده ناشی از یک درد مزمن در نظام مالیه مدیریت شهری است.

حجت‌الله میرزایی صاحب‌نظر اقتصاد شهری، در معرفی ریشه‌های مسائل موجود در کلان‌شهرها معتقد است اتکای بخش عمده‌ای از تامین منابع مالی اداره شهرها بر فروش تراکم و تغییر کاربری موجب حاکمیت مناسبات چانه زنی میان متولیان اداره شهر و دارندگان حق امضا با بخشی از صاحبان منفعت در خرید این مجوزها می‌شود. به گفته وی قابل مذاکره بودن این امتیاز در دو سمت عرضه و تقاضا در چارچوب دیوان‌سالاری کنونی و نبودن فرآیندی مشخص و مدون می‌تواند سلسله‌ای از مشکلات را برای شهر و شهروندان رقم بزند.در حال حاضر اتکای منابع اداره کلان‌شهرها از محل انواع عوارض ساختمانی که بخش زیادی از آن در پدیده فروش مجوز تراکم و تغییر کاربری طی سال‌های گذشته تجلی پیدا کرده حداقل 40 درصد است.این رقم در گذشته بالای 60 درصد نیز برآورد شده است. متخصصان حوزه اقتصاد شهری بر این نکته اجماع دارند که وابستگی شهرها به فروش تراکم به مثابه وابستگی کشورها به درآمد فروش نفت است. این وابستگی سبب شده تا به جای استقرار ساختاری نظام مند در تدوین و اجرای ضوابط شهری، مناسبات مبتنی بر «سلیقه» و «چانه‌زنی» میان مدیران شهری و صاحبان منفعت از خرید مجوزهای شهری شکل گیرد. این روند سلسله وار شفافیت و ضابطه مندی در معاملات و مبادلات مالی شهرداری‌ها را سست می‌کند و در ادامه الگوهای شفاهی و مذاکره‌ای را جایگزین آن کرده است.

کارشناسان بر این نکته تاکید دارند که وقتی شناسایی درآمد مبتنی بر تشخیص باشد بستر برای تفسیر فردی فراهم خواهد شد و در چنین ساختاری اصل شفافیت و پاسخگویی تضعیف می‌شود. حسین ایمانی جاجرمی جامعه شناس شهری نیز از زاویه تخصصی خود باور اقتصاددانان درخصوص جنس درآمد شهرداری‌ها را تایید می‌کند و معتقد است: به نظر می‌رسد آنچه در ساختار مدیریت شهری موجبات شکل‌گیری احتمالی معاملات مالی خارج از ضوابط را به وجود می‌آورد حاکمیت تعامل به جای قانون در نظام اداری است. او اضافه کرد: به عبارت دیگر به جای آنکه قانون مبنای تعامل در نظام اداری باشد، وابستگی‌های شخصی بر عملکرد نظام مذکور حاکم می‌شود.

ریشه‌های مزمن شدن درد

کارشناسان غیبت برخی نهادها و رویه‌ها، نارسایی حاکم در ساختار انتخابی و مدیریت شهری را ریشه برقراری چنین مناسباتی در شهرها عنوان می‌کنند و تاکید دارند: به مرور زمان این مناسبات گسترش و به دنبال آن عمق چالش‌های موجود در شهرها افزایش یافته است.به اعتقاد کارشناسان فقدان «نظام رقابتی مدیران»، غیبت «نهاد ناظر در سطح حرفه‌ای و عمومی» بر عملکرد مدیریت شهری و ساختار انتخاباتی اعضای شورای شهر از جمله دلایل نارسایی‌های موجود اداره شهرها است.

نقطه اتصال مدیریت غیر رقابتی و چالش‌‌های شهری

حجت‌الله میرزایی حلقه وصل نبود نظام رقابتی مدیران با نارسایی‌های کنونی در اداره شهر را در مقایسه‌ای بیان و عنوان کرد: «در بسیاری از کشورها مدیران تخصصی بر اساس صلاحیت‌های حرفه‌ای و تاییدیه از سوی نهاد صنفی در آن بخش انتخاب می‌شوند.در ایران چنین ملاک‌هایی وجود خارجی ندارد و تمامی مدیران تخصصی بسته به نزدیکی و همراهی با شخص اول اداره شهر یا تخصیص سهمیه به حامیان انتخاباتی انتخاب می‌شوند. در واقع ملاک‌های انتخاب شخصی است. در حالی که در اکثر شهرهای پیشرفته انتخاب مدیران حرفه‌ای می‌تواند به‌دلیل رویکردها و اعتبار عمومی درصد انحراف را کاهش دهد.»

ایمانی جاجرمی نیز چنین نارسایی را می‌پذیرد و آن را جانشین تعامل در نظام اداری به‌جای قانونگرایی معرفی و اظهار کرد: «وقتی به‌جای قانون‌گرایی تعامل مبنای نظام اداری باشد، وابستگی‌های شخصی بر عملکرد نظام مذکور حاکم می‌شود و به جای روابط اداری مبتنی بر عقلانیت و قانون، روابط دوستانه، غیررسمی و تا اندازه‌ای صمیمی اما همواره مبتنی بر سلسله مراتب، بر سازمان حاکم می‌شود. در این شرایط هر چیزی از جمله ارتقای، مجازات، اجرای قانون، امتیازات و سمت‌ها بهایی دارد و قابل چانه‌زنی و مذاکره است.»

او با بیان اینکه تسلط چنین شبکه‌ای بر سازمان عمومی از یک وزارتخانه گرفته تا نهاد و شهرداری، مولد و مروج فساد خواهد بود، اظهار کرد: حتی اگر روسا و اعضا چنین انگیزه و قصدی هم نداشته باشند. شبکه‌های حامی-کارگزار آن چنان وضعی را پدید می‌آورند که می‌تواند کل کارکرد بوروکراسی شهر و منافع عمومی را در پای سوداها و سودهای خویش قربانی کند. جاجرمی بین قانون و مصوبه اداری ناشی از این ساختار نیز تفاوت قائل است و معتقد است: منظور از قانونگرایی، تامین منافع اکثریت شهروندان و استقرار یک نظم رقابتی است بر این اساس اگر مصوبه‌ای در جهت ارضای منافع شخصی یا منافع گروهی تصویب شود، تحمیل اراده شخصی است.

نهادهای ناظر و مناسبات مبهم

نبود نهاد ناظر در سطح حرفه‌ای و عمومی دیگر عامل شکل‌گیری مناسبات مبهم در مدیریت شهری معرفی می‌شود. حجت‌الله میرزایی با اشاره به اینکه شهرداری‌ها به واسطه آنکه از دولت کمک مالی دریافت نمی‌کنند از حداقل نظارت‌های عمومی در نظام اداری کشور معاف شده‌اند، معتقد است: غیبت این حد نظارت، امکان انحراف از مسیر‌های شفاف و قاعده‌مند به‌دلیل مناسبات مجوزی سلیقه‌ای را افزایش می‌دهد. او تاکید می‌کند: این تصور که وجود شورای شهر می‌تواند جبران‌کننده نارسایی‌های نظارتی باشد به دو دلیل درست نیست.

او در بیان دو دلیل خود گفت: نبود ابزارهای کارآ برای نظارت در کنار ساختار انتخابی شوراهای شهر موجب شده این نهاد مرجع قوی برای پایش عملکرد و مناسبات حاکم بر فضای مالی شهرها نباشد. به نظر می‌رسد منظور از فقدان نهادهای پشتیبان نظارتی، دستگاه‌های تخصصی و حرفه‌ای است که در بسیاری از شهرهای پیشرفته وجود دارد. به گفته کارشناسان شهری در الگوی جهانی حاکم بر دولت‌های محلی دیوان محاسبات شهری به‌عنوان نهاد رسمی، مستقل از مدیریت شهری و متصل به سیستم قضایی وجود دارد تا بر تمامی معاملات و مبادلات مالی و ملکی شهرداری نظارت عالیه داشته باشد. به باور کارشناسان، شوراهای شهری به‌دلیل آنکه از وجود چنین مکمل‌هایی بی بهره هستند امکان نظارت موثر و بهنگام بر عملکرد شهرداری‌ها را ندارند.

سهم مدل انتخاب مدیریت شهری در کاستی‌ها

اما ضعف دیگر در کم اثری نظارت شوراهای شهر به ساختار انتخابی اعضای آن و رابطه آنان با شهردار باز می‌گردد. در الگوهای جهانی برای انتخاب شهردار دو مدل مستقیم و غیرمستقیم وجود دارد. در مدل غیر مستقیم معمولا انتخاب شهردار از مسیر انجمن‌های محلی و شوراهای شهر است. در این مدل شهرداران مبتنی بر معیارهای تخصصی و حرفه‌ای انتخاب می‌شوند. در مدل مستقیم نیز انتخاب شهرداران بر مبنای رقابت‌های حزبی صورت می‌گیرد و شهردار نماینده یک جریان سیاسی شناخته شده است. به اعتقاد کارشناسان در ایران، این چرخه با ضعف‌ها و گسست‌هایی روبه‌رو است. این ضعف‌ها ناشی از ساخت انتخابی منفرد در شوراهای شهر است. به همین دلیل اعضای شورای شهر در انتخاب شهرداران بیش از آنکه به معیارهای تخصصی توجه داشته باشند بر ویژگی‌های شخصی و سلیقه‌ای نظر دارند. طوری که ساخت انتخاباتی فعلی در شوراهای شهر و شهرداری‌ها این استعداد را دارد که موجب شکل‌گیری روابط کارفرما و کارگزار شود.

حجت‌الله میرزایی نیز از همین زاویه به ضعف نهادی شوراها اشاره داشت و تاکید کرد: به‌دلیل آنکه شهردار برگزیده اکثریت اعضای شورای شهر است تحقق نظارتی حرفه‌ای بر عملکرد شهردار دور از انتظار است، زیرا همگرایی سیاسی و ارتباطی شهردار و شورا مانع و اشتراک منافع اعتباری مانع از رسیدگی حرفه‌ای به تخلفات احتمالی است. ایمانی جاجرمی نیز کاهش نظارت‌ها در شهرداری در مقایسه با سازمان‌های دولتی را مورد تاکید قرار داد و افزود: درست است که فرض شده که با توجه به حضور اعضای شورای شهر که در روندی دموکراتیک انتخاب شده‌اند و تعامل روزمره مدیران شهرداری با مردم، تخلفات مالی زیادی در این سازمان‌ها اتفاق نخواهد افتاد. اما این فرض قدیمی است، از زمانی که شهرداری‌ها با فروش ضوابط شهری و تغییر کاربری‌ها و تبدیل تخلفات به منابع درآمد بدل به دستگاه‌های مولد پول شدند، خطر فساد در آنها شدت یافته است.

پیوند این مناسبات با بازار املاک

از نگاه کارشناسان اقتصاد شهری هنگامی که ستون فقرات درآمد شهر را عوارض تراکم و تغییرکاربری به‌عنوان دو مجوز پر منفعت برای گروه‌های خاص (نه همه شهروندان) تشکیل دهد زمین عنصر تعیین‌کننده در تامین منابع خواهد شد. کمیابی این عنصر و تقاضای فراوان برای آن، امکان برقراری یک موازنه کامل را نمی‌دهد.

در این وضعیت احتمال سازش میان مدیران و برخی از دارندگان منافع وجود دارد و این عنصر می‌تواند عاملی تعیین‌کننده در مناسبات دو طرف شود. نبود نظام شفاف، غیبت مدیریت حرفه‌ای و نارسایی نظارتی نیز بستر چنین سازشی را می‌تواند فراهم کند. حجت‌الله میرزایی در تکمیل بحث خود با عنوان الگوی غلط تامین مالی و تبعات رانتی آن به یک نمونه اشاره کرد. به گفته او برخی اوقات، عوارض تراکم یا هزینه تخلفات ساختمانی الزاما به‌صورت جریان نقدی صورت نمی‌گیرد، بلکه این مطالبات در قالب تهاتر واحدها از قبیل تجاری، اداری، زمین و... وصول می‌شود و ممکن است نتیجه این توافقات ثبت و ضبط نشود. از نگاه این اقتصاددان، ثبت نشدن این دارایی‌ها علاوه بر سهمی که در کمرنگ شدن شفافیت در میزان دارایی‌های عمومی دارد به لحاظ منشأ نیز قابل تامل است. میرزایی درخصوص علت ثبت نشدن این اموال اعتقاد دارد: یکی از دلایل ثبت و ضبط نشدن این املاک وجود معارض برای این املاک است. به گمان این صاحب نظر اقتصاد شهری به نظر می‌رسد برخی مدیران شهری با استفاده از قدرت بوروکراتیک خود املاک دارای معارض را به نفع شهرداری‌ها تصرف می‌کنند. اما پس از رفع معارض‌ها از این املاک در جهت مورد نظر خود استفاده می‌کنند.

این کارشناس اقتصادی با بیان اینکه این رفتار می‌تواند همانند روحیه برخی حق‌العمل‌کاران غیر رسمی برای چک‌های بانکی باشد، اظهار کرد: وسعت این پدیده نامیمون در مدیریت شهری با اندازه شهرها ارتباط مستقیم دارد و هر چه به سمت کلان‌شهرها حرکت کنیم این رویه مفسده‌آمیز نیز گسترده‌تر است. ایمانی جاجرمی نیز با مرور برخی گمانه‌های مطرح شده درخصوص واگذاری املاک از سوی شهرداری گفت: برخی تحلیل‌ها حکایت از آن دارد که این واگذاری‌ها با هدف تامین منابع بوده است در حالی که اگر چنین هدفی وجود داشت نباید تخفیفی صورت می‌گرفت.

به باور وی ضعف شفافیت، از یکسو موجب ضعف مقررات و تفسیرپذیری آن و از سوی دیگر مطلع نشدن عموم از برخی وظایف و مسوولیت‌های شهری شده به همین دلیل نیز فضا برای وجود سوء تفاهم سریع یا سوء استفاده سیستمی فراهم است. او نیز به مانند میرزایی اعتقاد دارد وقتی منابع بر پایه فروش ضوابط شهری، تغییر کاربری‌ها و تبدیل تخلفات به منابع نقدی باشد ارتقا ها، امتیازها و حتی مجازات‌ها از این طریق صورت می‌گیرد. در تکمیل این بحث کارشناسان معتقدند سایه اندازی مناسبات خارج از ضوابط، اجرای سیاست‌های منطقی و درست را با مشکل مواجه می‌کند. به گفته میرزایی سیاست واگذاری زمین به شهروندان در عمل به شکل واگذاری فله‌ای زمین به عده‌ای خاص در قالب تعاونی‌های مسکن یکی از تبعات عبور از ضوابط و حاکمیت مناسبات است.

یک هدف برای یک سلسله مشکل

در حل معضل مسائل کنونی بر شهرها به ویژه کلان‌شهر تهران کارشناسان یک هدف نهایی را مطرح می‌کنند.

از دید آنان حرکت به سمت شفافیت یگانه مسیری است که می‌تواند خلأهای موجود در بخش عمومی را برطرف کند.

اما برای این حرکت می‌توان سلسله‌ای از اقدامات را انجام داد. این اقدامات در دو سطح کلان و بخشی پیشنهاد شده است که سطح کلان به نارسایی موجود در اداره شهر از منظر مدیریتی و نظارتی باز می‌گردد و در سطح بخشی با تاکید بر ابهامات مطرح شده حول واگذاری بر رفع سوءتفاهم از این حوزه متمرکز است. حجت میرزایی در گام اول پیشنهاد می‌دهد الگوی انتخاب مدیران شهری تغییر کند. به اعتقاد او، اگر قرار است الگوی انتخابی بر اساس انتخاب مدل غیر مستقیم باشد باید تعهداتی درخصوص انتخاب حرفه‌ای مدیران اخذ شود. برای نمونه مدیران عالی شهرداری باید دارای تاییدیه از نهادهای حرفه‌ای و صنفی باشند. سهیم کردن این نهادها در معرفی مدیران و انتخاب از میان چهره‌های تایید شده از سوی آنها می‌تواند احتمال سازش مخرب در سطوح حساس مدیریت شهری را کاهش دهد.

به‌طور معمول مدیران حرفه‌ای به واسطه حساسیت‌ها در کسب پرستیژ اعتباری، کمتر در خطر انحراف از مسیرهای قانونی قرار دارند و احتمال تن دادن مناسبات شخصی از سوی آنان کمتر از مدیران غیر حرفه‌ای است. اگر هم قرار است بنا بر تفویض اختیارات به مدیر ارشد شهر باشد باید الگوی انتخاب مستقیم بر پایه مناسبات حزبی پیاده شود. در این حالت حزب و شهردار در برابر مردم پاسخگو هستند و نمی‌توانند بر مبنای سهمیه‌دهی یا دوری و نزدیکی به یک جریان خاص و محدود بقای خود در کرسی مدیریت را تضمین کنند. سطح دوم پیشنهاد کارشناسان در ایجاد شفافیت به حوزه قوانین مقررات در حوزه دریافت‌ها و پرداخت ها باز می‌گردد. به گفته آنان تحقق این امر منوط به همگانی بودن این مناسبات و در معرض دید بودن آن برای تمامی شهروندان است.

به گفته حجت میرزایی صاحب نظر اقتصاد شهری تدوین یک بانک اطلاعاتی املاک متعلق به شهرها گام اول در دستیابی به شفافیت در سیستم تامین مالی شهرداری‌ها است. او در این خصوص توضیح داد: مدیریت شهری باید شناسنامه‌ای کامل از املاک و دارایی‌های در دسترس خود تهیه و عمومی کند. در این شناسنامه باید وضعیت، محل وقوع و ارزش دارایی‌ها به‌صورت مشخص قید شده باشد. باید دریافت ها، پرداخت ها، هزینه کرد بودجه، منابع تامین شده پروژه‌ها و... شفاف و صریح بیان شود. این درحالی است که در غیاب این ابزار اطلاع از واگذاری‌ها یا برخی مناسبات به یک کشف بزرگ اجتماعی تبدیل می‌شود. در این فضا مشخص نیست امتیازهای داده شده پاداش یا جبران چه اقداماتی است و صاحبان منفعت در برابر آن چه تعهدی دارند. ایمانی جاجرمی نیز گذار از تراکم فروشی را شرط لازم شفافیت عنوان و تاکید کرد: مجموعه تصمیم‌گیران باید تلاش کنند تا شهرداری از یک دستگاه با وابستگی به یک عنصر درآمدی ناپایدار به یک نهاد با تکیه بر شهروندان تبدیل شود.  او انتشار عمومی قوانین، قراردادها و نحوه تامین منابع پروژه را در از بین بردن مناسبات غیر حرفه‌ای موثر دانست و پیشنهاد کرد الگوهایی که برای شفافیت دولت‌های مرکزی مطالبه می‌شود در سطح محلی نیز از سوی نهادهای مطالبه‌کننده تعقیب شود.