علت، «رکود مسکن» است یا «انحراف منابع»؟

مکنده پول دربودجه پایتخت

توزیع نامتناسب منابع مالی بین پروژه‌های شهری پایتخت، انحراف اعتبارات نقدی به سمت «ابرپروژه‌های عمرانی» را رقم زده؛ به‌طوری‌که نیمی از «پروژه‌های نگهداشت شهر» با قرار گرفتن در باتلاق مالی، دچار تاخیر یا توقف در بهره‌برداری شده است.

کد خبر: ۱۲۱۹۸۱

تاریخ: ۰۲ شهريور ۱۳۹۵ - ۰۹:۱۹

پروژه‌های «نگهداشت» به‌عنوان طرح‌های حیاتی پایتخت، 65 درصد از کل 2500 پروژه سرمایه‌ای در دست اجرا توسط شهرداری تهران را شامل می‌شود؛ اما نرخ کمبود نقدینگی برای این قبیل پروژه‌ها بیش از دو برابر پروژه‌های «عمرانی» است. ابرپروژه‌ها در نقش مکنده پول در بودجه تهران، هزینه تکمیل سایر طرح‌ها را تصاعدی افزایش می‌دهند.

دوسوم از طرح‌ها و پروژه‌های حیاتی کلان‌شهر تهران که به «نگهداشت» پایتخت و تامین «خدمات ضروری» شهر مربوط می‌شود، در «باتلاق مالی» قرار گرفته و تحت تاثیر «کمبود منابع نقد»، با تاخیر یا توقف کامل در اجرا و بهره‌برداری روبه‌رو شده است. «فقر پول» برای تامین هزینه‌ پروژه‌های غیرقابل صرف‌نظر – شامل هزینه نگهداری پروژه‌های در حال بهره‌برداری و همچنین هزینه مراکز خدماتی در حال ساخت با کاربری فرهنگی، ورزشی و تفریحی- آن هم در شرایطی که «رکود مسکن» طی یک سال گذشته به اوج رسید، این فرضیه را به‌وجود آورده که کسری بودجه شهرداری تهران در سال 94 باعث افت اعتبارات و در نتیجه عقب‌ماندگی پروژه‌های شهری شده است.اما بررسی‌های «دنیای اقتصاد» از محتوای یک گزارش جدید نظارتی درباره کارنامه دخل و خرج پایتخت نشان می‌دهد: «کمبود منابع» در این مقطع بدون آنکه ارتباط معناداری با رکود ساخت‌وساز و کاهش درآمد شهرداری از محل عوارض ساختمانی داشته باشد، از «انحراف پول» به سمت ابرپروژه‌های شهری که تعدادشان کمتر از نصف پروژه‌های نگهداشت و ضروری است، نشات می‌گیرد.

سال گذشته 107 درصد منابع نقد در بودجه 94 شهرداری تهران وصول شد که این موضوع نشان‌ از «نبود مشکل» در وصول اعتبارات پیش‌بینی شده دارد. اما به رغم وجود نقدینگی کافی و فراتر از بودجه مصوب شهرداری، سال گذشته، بخشی از پروژه‌های سرمایه‌ای به چالش شدید نقدینگی برخورد کرد. در حال حاضر نزدیک به 2500 پروژه سرمایه‌گذاری به ارزش کلی بیش ‌از 8600 میلیارد تومان در مقیاس‌های مختلف ریز و درشت توسط مدیریت شهری تهران در حال ساخت و اجرا است که 65 درصد از این پروژه‌ها در ردیف «پروژه‌های نگهداشت» و مابقی جزو «پروژه‌های عمرانی» طبقه‌بندی می‌شود. اطلاعات نظارتی شورای شهر تهران، از «تزریق نابرابر منابع» بین این دو گروه پروژه سرمایه‌ای حکایت دارد به‌طوری که عامل اصلی تاخیر یا توقف در مراحل ساخت 8/ 73 درصد از «پروژه‌های نگهداشت»، در «کمبود نقدینگی» خلاصه می‌شود که وزن این عامل در مقایسه با سایر عوامل تاخیرزا (همچون ضعف پیمانکار و...)، رقمی معادل 5/ 66 درصد عنوان شده است که بیشترین سهم را در کندی کار دارد. آنچه باعث این کمبود منابع نقد برای پروژه‌های نگهداشت شده، «ابرپروژه‌های عمرانی» اند که به «مکنده پول» در بودجه شهر تهران تبدیل شده‌اند.

این در حالی است که بخشی از پیمانکاران «پروژه‌های عمرانی» در یک سال گذشته مشکل چندانی در دسترسی به منابع نقد نداشتند و اوضاع مالی این قبیل طرح‌ها مناسب بوده است. فقط 49 درصد «پروژه‌های عمرانی» در حال حاضر به لحاظ پیشرفت ‌فیزیکی عقب‌تر از حد انتظار هستند و عامل «کمبود نقدینگی» صرفا 5/ 27 درصد علت تاخیر در این گروه از پروژه‌های سرمایه‌ای را تشکیل می‌دهد. «پروژه‌های عمرانی» خود شامل ابرپروژه‌های شهری از جمله بزرگراه و تونل و همچنین پروژه‌های خدماتی با کاربری حیاتی برای شهر است که با توجه به تاخیر یا توقف تعداد زیادی از پروژه‌های حیاتی، مشخص می‌شود اوضاع مالی ابرپروژه‌ها از همه بهتر بوده است.به این ترتیب، نرخ تزریق پول –منابع نقد- به پروژه‌های عمرانی به مراتب بیشتر از پروژه‌های نگهداشت است. در این میان، وزن بالای تعداد پروژه‌های شهری کوچک و متوسط مقیاس در مقایسه با تعداد ابرپروژه‌های عمرانی، سبب شده اثر منفی انحراف اعتبارات به سمت پروژه‌های بزرگ، با شدت بالا در کارنامه سرمایه‌گذاری شهری پایتخت خودنمایی کند. هم‌اکنون میزان پیشرفت فیزیکی کل پروژه‌های سرمایه‌ای تحت مدیریت شهرداری تهران، 23 درصد از زمان‌بندی اولیه عقب‌تر است.

عدم تامین به موقع هزینه پروژه‌های سرمایه‌ای در تهران، باعث رشد تصاعدی هزینه‌ها در بلندمدت می‌شود. این موضوع در گزارش شورای شهر تهران مورد تایید قرار گرفته و درباره آن تصریح شده است: برای تکمیل کل پروژه‌های فعلی در شهر تهران 34 هزار میلیارد تومان اعتبار لازم است که حدود چهار برابر ارزش اولیه قراردادها برآورد می‌شود.

ضعف در مدیریت تخصیص هوشمند

فرضیه‌ای که در ماه‌های اخیر در مدیریت شهری پایتخت مبنی بر آسیب بودجه و منابع مالی اداره پایتخت ناشی از رکود عمیق مسکن در سال 94 شایع شده بود، با یک گزارش رسمی از سوی شورای شهر تهران رد شد. محتوای این گزارش مشخص می‌کند: علت توقف، تاخیر و تعلیق حداقل نیمی از پروژه‌های شهری پایتخت در یک‌سال 94 به جای آنکه از رکود مسکن نشات بگیرد به ضعف مدیریت حرفه‌ای شهر باز می‌گردد.

گزارش رسمی که از سوی شورای شهر تهران درباره کارنامه عملکرد «عمرانی-مالی شهرداری تهران در سال 94» در اختیار «دنیای‌اقتصاد» قرار گرفته است نشان می‌دهد: در سال گذشته 2446 پروژه «عمرانی- سرمایه‌ای» و «نگهداشت» در شهر تهران فعال بوده است اما بررسی‌ها از میزان پیشرفت فیزیکی این پروژه‌ها حاکی از عقب‌ماندگی 50 درصد از پروژه‌های عمرانی و 73 درصد از پروژه‌های نگهداشت شهری است. این در حالی است که به گفته کارشناسان شهری درجه اهمیت پروژه‌های نگهداشت برای شهر و شهروندان به مراتب بیش از پروژه‌های عمرانی است و در اولویت‌نبودن اجرای این پروژه‌ها سبب می‌شود عمر مفید امکانات و خدمات شهری کاهش پیدا کند.

مطابق با گزارش رسمی شورای شهر تهران از بودجه 17 هزار و 219 میلیارد تومانی سال 94 شهرداری تهران معادل 1/ 99 درصد محقق شده است با توجه به رکود سال گذشته، کسری 9/ 0‌درصدی، کسری قابل توجهی نبوده ضمن آنکه 58‌درصد منابع مالی شهرداری از محل ساخت‌وساز به دست آمده است. این میزان تحقق بودجه سال گذشته شهرداری تهران نشان می‌دهد که عملا مدیریت شهری پایتخت با چالش کسری چندانی در تامین منابع مالی رو‌به‌رو نبوده است؛ طوری که در بخش نقد که 64 درصد بودجه سال 94 شهرداری پایتخت را تشکیل می‌دهد شهرداری توانسته بیش از 107 درصد منابع مصوب را محقق کند، با این حال به دلیل رکود ساختمانی و بازدهی پایین سرمایه‌گذاری ملکی، شهرداری در تامین مالی منابع غیرنقد که عملا از طریق تهاتر املاک غیرنقد شهرداری با هزینه پیمانکاران پروژه‌ها کسب می‌شد؛ با کسری 16 درصدی مواجه شد و فقط معادل 84 درصد منابع غیرنقد پیش‌بینی شده محقق شد.

به تعبیر دیگر مجموع گزارش دخل و خرج شهرداری تهران در سال 94 بیان می‌کند آن طور که تصور می‌شد بودجه پایتخت در سال گذشته از محل رکود مسکن آسیب ندیده است. در عین حال گزارش رسمی پارلمان محلی پایتخت از عواملی که سبب شده امروز شهر تهران با هزینه‌های سربار نجومی از بابت توقف یا تاخیر پیشرفت فیزیکی پروژه‌های عمرانی پایتخت رو‌به‌رو شود در 8 پارامتر فنی-اقتصادی خلاصه می‌شود که منشأ همه آنها انحراف منابع بوده است. بررسی این مولفه‌ها نشان می‌دهد که همه این عوامل از ضعف در مدیریت تخصیص هوشمند منابع مورد نیاز پروژه‌ها نشأت می‌گیرد. به بیان دیگر گزارش شورای شهر از وجود یک انحراف اساسی در توزیع منابع نقد بین «ابر‌پروژه‌های پرهزینه و نه چندان ضروری» با پروژه‌های «کوچک مقیاس اما حیاتی و اولویت‌دار» برای پایتخت پرده‌ برمی‌دارد.

این نوع تخصیص منابع در آمارهای کارنامه عملکرد مالی شهرداری کاملا مشخص است به شکلی که سال گذشته آنچه باعث شد 73 درصد از پروژه‌های نگهداشت به لحاظ پیشرفت فیزیکی از حد انتظار عقب افتد، در پنج گروه اصلی تقسیم‌بندی می‌شود که از میان آنها «کمبود نقدینگی» به‌عنوان بزرگترین مانع شناخته شده‌ است. براساس این گزارش، 5/ 66 درصد از علت تاخیر پروژه‌های نگهداشت کمبود نقدینگی عنوان شده است و مابقی به ترتیب شامل ضعف پیمانکار، مشکل تامین زمین، تغییر در اولویت اجرا و اشکال در طراحی و برنامه‌ریزی می‌شود.

این در حالی است که پروژه‌های عمرانی پایتخت به لحاظ عقب‌ماندگی از پیشرفت فیزیکی در حد انتظار، وضعیت بهتری نسبت به پروژه‌های نگهداشت دارند. حدود 50 درصد پروژه‌های عمرانی از حد انتظار عقب‌تر هستند اما کمبود نقدینگی فقط 5/ 27 درصد علت تاخیر در این نوع پروژه‌ها شناخته شده است. به این ترتیب فقر نقدینگی برای تکمیل پروژه‌های نگهداشت بیش از دو برابر پروژه‌های عمرانی است که این موضوع نامعادله توزیع پول بین پروژه‌های ضروری و غیرضروری در پایتخت را نشان می‌دهد به گونه‌ای که ابرپروژه‌های پرهزینه عملا به «مکنده پول در بودجه پایتخت» تبدیل شده‌اند. توزیع نامتعادل نقدینگی تحت تاثیر حجم کم ابرپروژه‌ها در مقایسه با تعداد زیاد پروژه‌های نگهداشت باعث شده معدل پیشرفت کل پروژه‌های شهری در تهران نسبت به چهار سال 90 تا 93 در کمترین سطح قرار گیرد.

از 2446 پروژه فعال در شهر تهران 35 درصد پروژه‌ها در حوزه پروژه‌های عمرانی و بیش از 64 درصد آنها در حوزه پروژه‌های نگهداشت (در حدود دو برابر پروژه‌های عمرانی) قرار می‌گیرند در نتیجه تخصیص کم منابع نقد به پروژه‌های نگهداشت موجب شده میانگین پیشرفت فیزیکی پروژه‌ها پایین آید. نکته قابل توجه دیگری که از این گزارش برداشت می‌شود این است که شهر تهران در حال حاضر با حداقل 300 پروژه متوقف، معلق یا عقب مانده به لحاظ پیشرفت فیزیکی مواجه است که اگرچه ارزش کل 2446 پروژه براساس قرارداد فعلی پیمانکاران معادل 8 هزار و 645 میلیارد تومان برآورد شده‌ است اما محاسبات تکمیلی که از سوی شورای شهر تهران انجام شده نشان می‌دهد که به دلیل کندی در مراحل اجرایی پروژه‌ها در حدود 34 هزار میلیارد تومان برای تکمیل پروژه‌ها منابع نیاز است. این مبلغ معادل دو برابر کل بودجه مصوب برای اداره شهر تهران در یک سال است.

جالب آنکه در یک سال گذشته عمده پروژه‌هایی که از تخصیص منابع محروم مانده‌اند از جنس پروژه‌های ضروری شهر هستند که شامل کاربری‌های فرهنگی، ورزشی، تفریحی، پارکینگ‌های عمومی و همچنین پروژه‌هایی که طرح تفصیلی اجرای آنها را تکلیف کرده بوده، یعنی طرح‌های موضعی و موضوعی می‌شود. این پروژه‌ها عمدتا پروژه‌های کوچک‌مقیاس و کم‌هزینه شهری اما ضروری شهر هستند. کارشناسان شهری معتقدند طی چند سال گذشته رویکردی در مدیریت شهری برای تخصیص منابع اتخاذ شده است که بر اساس آن عمدتا منابع نقدی صرف اجرا و تکمیل پروژه‌هایی می‌شود که به دلیل بزرگی و حجم گسترده، امکان مشاهده آنها توسط شهروندان افزایش پیدا کند و این در حالی است که توجه به اجرای پروژه‌های محله‌محور و کوچک‌مقیاس که می‌تواند به راحتی کیفیت زندگی شهروندان را ارتقا دهد راهکار مناسب‌تری برای افزایش رضایتمندی آنها خواهد بود. انحرافی که در تخصیص منابع ابر‌پروژه‌ها و در نتیجه کمبود اعتبار برای پروژه‌های ضروری در تهران به وجود آمده از هشت پارامتر نشات می‌گیرد.

8 پارامتر منحرف‌کننده منابع

تامین اعتبار برای پروژه‌های فاقد طرح و برنامه اجرایی مشخص اولین پارامتر توقف یا تاخیر پروژه‌های ضروری شهر است. پارامتر دوم اختصاص مکرر اعتبارات نقدی به پروژه‌های بزرگ است که موجب کاهش تخصیص نقدینگی به سایر پروژه‌ها شده است، به بیان دیگر حجم زیادی از منابع مالی به سمت ابرپروژه‌ها سوق پیدا کرده است. مشکلات پرداخت اعتبارات نقدی، نبود ردیف مشخص و واحد اعتبارات برای هر پروژه و تامین‌اعتبار به‌صورت چند پروژه‌ای نیز دو پارامتر دیگر از هشت پارامتری است که سبب شده مدیریت شهری در تامین منابع نقد برای پروژه‌های نگهداشت با مشکل مواجه شود. در گزارش شورا، درباره پنجمین پارامتر تاکید شده است که تخصیص اعتبار پروژه‌های مشخص از روال مشخصی برخوردار نیست. همچنین یکی از مهم‌ترین پارامترهای توقف یا تاخیر اجرای پروژه‌ها این موضوع شناخته شده است که 40 درصد پروژه‌ها به دلیل تغییر اولویت‌ها جای خود را به پروژه‌های دیگر داده‌اند. به گفته کارشناسان شورای شهر تهران نبود برنامه بلندمدت و ضعف مطالعات اولیه در طراحی پروژه‌ها سبب تغییر مداوم پروژه‌ها در اجرا شده ‌است.همچنین کوچک‌نمایی پروژه‌ها هنگام تعریف و اختصاص بودجه برای آنها نیز از عواملی بوده است که پروژه‌ها را در حین اجرا با مشکل اعتبار مواجه کرده است. آخرین مشکل عمومی اجرای پروژه‌ها نیز پرداخت پیش از موعد به آنها بوده است. بررسی‌های شورای‌شهر نشان می‌دهد اگرچه بیش از 91درصد منابع مالی پروژه‌ها اختصاص پیدا کرده است اما پیشرفت فیزیکی پروژه‌ها چه در حوزه عمرانی و چه در حوزه نگهداشت معادل 74‌درصد بوده است.

پنج راه مقابله با انحراف منابع

از این‌رو شورای شهر تهران پیشنهاد داده است برای رفع مشکلات کنونی اجرای پروژه‌ها، قبل از شروع عملیات نسبت به انجام مطالعات توجيهي، تعيين مشخصات، برآورد كل، حجم عمليات، زمان‌بندي اجرا و ميزان اعتبار موردنياز براي هر يك از اجزای پروژه براي درج در موافقت‌نامه‌ها اقدام شود. همچنین مناطق از ورود به اجراي پروژه‌هاي بزرگ، پيچيده و نيازمند توان تخصصي بالا منع شوند. کارشناسان شورای شهر در راستای کاهش انحرافات موجود در اجرای پروژه‌های شهری تاکید کرده‌اند از این پس هرگونه افزايش اعتبار پروژه‌ها، حجم عمليات يا زمان‌بندي اجرا بيشتر از ميزان مندرج در بودجه مصوب و مجوزهای قانونی، مستلزم ارائه اصلاحيه به شوراي شهر تهران خواهد بود. در این گزارش رسمی تاکید شده است که باید اعتبارات متناسب با پيشرفت فيزيكي، وضعيت اجرا و وضعيت كارگاه و زمان مناسب اجراي كار تخصیص داده شود و تعهد اعتبار از محل اعتبار پروژه‌ها براي قراردادهاي غيرمرتبط با پروژه ممنوع شود. یکی از پیشنهادهای مهم شورای شهر در راستای تغییر رویکرد اشتباه شهرداری در تخصیص منابع به پروژه‌های شهری نیز ایجاد «خزانه غيرنقد» جهت شکل‌گیری وحدت‌رويه در تهاتر املاک شهرداری با هزینه پیمانکاران است.