بررسی پنج دهه بلندمرتبه‌سازی در پایتخت

سه علت جهش تیراژ برج‌ها

برج‌سازی در تهران طی 10 سال گذشته 76 درصد نسبت به دهه موسوم به «تراکم فروشی» افزایش یافت. بررسی‌ها درباره علت این جهش در تیراژ بلندمرتبه‌سازی، ردپای «رکود مسکن» را نشان می‌دهد.

کد خبر: ۱۱۹۶۰۵

تاریخ: ۱۸ مرداد ۱۳۹۵ - ۰۹:۴۶

در دو موج رکود ملکی دهه اخیر، سه عامل مرتبط با اقتصاد شهر و اقتصاد مسکن، از جمله «کاهش منابع حاصل از عوارض ساخت» و «افت فعالیت‌های ساختمانی»، باعث شد مدیریت شهری و سرمایه‌گذاران در اقدامی مشترک، زمینه برج‌سازی بیشتر را رقم بزنند تا عواید مالی این نوع ساخت‌و‌ساز، کسری بودجه شهر و زیان بازار مسکن را جبران کند.

ساخت‌وساز در شهر تهران درست در دوره موسوم به «شدیدترین نوسانات سیکل‌های تجاری بازار مسکن»، با جهش در تیراژ «بلندمرتبه»ها روبه‌رو شد طوری که تعداد برج‌های احداث شده در پایتخت طی 10 سال اخیر، 76 درصد نسبت به دهه «تراکم‌فروشی» افزایش پیدا کرد. بررسی‌های «دنیای اقتصاد» از 5 دهه برج‌سازی در تهران، از نوعی رابطه معنادار و مستقیم بین «رکود مسکن» و «برج‌سازی» حکایت دارد و نشان می‌دهد: در سال‌هایی که حجم ساخت و ساز به دلیل نبود تقاضای موثر ناشی از تخلیه حباب مسکن، نصف می‌شود و کارگاه‌های ساختمانی تا مرز تعطیلی کامل پیش‌ می‌روند، «برج‌سازی» در نقش «بازوی نجات» سرمایه‌گذاران و شهرداری از آسیب‌های مالی رکود مسکن، شتاب می‌گیرد و به تنها منطقه فعال بازار ملک تبدیل می‌شود. از ابتدای شکل‌گیری ساخت و سازهای بلندمرتبه تاکنون،‌ نزدیک به 1000 برج در پایتخت ساخته شده که سهم سال‌های دهه 70 –رونق فروش تراکم ساختمانی- از این بازار، معادل 230 ساختمان بلند بوده اما 406 سازه از همین جنس در سال‌های 84 تا 94 احداث شده‌ است. مابقی برج‌ها که قدیمی‌ترین بلندمرتبه‌های امروز تهران محسوب می‌شوند نیز در فاصله اوایل دهه 40 تا 60 ساخته شدند. با مقایسه این سه دوره زمانی برج‌سازی مشخص می‌شود: بلندمرتبه‌سازی طی 10 سال اخیر در شرایطی تشدید شد که بازار مسکن به لحاظ شدت و ماندگاری رکود، با بیشترین ریزش در حجم سرمایه‌گذاری‌های ساختمانی و همچنین کاهش قیمت مسکن مواجه شد. در فاصله سال‌های 84 تا 94، دو سیکل کامل رونق و رکود در بازار مسکن اتفاق افتاد که حدود نیمی از این دهه به رکود گذشت. در سال‌های 87 و 88 قیمت واقعی مسکن به ترتیب 12 و 17 درصد ریزش کرد و باعث کاهش 14 و 43 درصدی حجم صدور پروانه ساختمانی در تهران شد و در سال‌های 92 تا 94 نیز با کاهش 26 درصدی قیمت واقعی آپارتمان، تیراژ ساخت و ساز 75 درصد ریزش کرد. این میزان افت فعالیت‌های ساختمانی نسبت به دوره‌های زمانی قبل، کم‌سابقه بوده است و این رکود سبب شد رکورد بلندمرتبه‌سازی رقم بخورد.

رونق برج‌سازی در رکود سال‌های اخیر، از سه عامل مرتبط با اقتصاد شهر تهران و اقتصاد بازار ساخت و ساز نشات می‌گیرد. طی این سال‌ها با تصویب کاهش 100 کیلومتر مربعی مساحت محدوده شهر تهران از حدود 700 کیلومتر مربع به حدود 600 کیلومتر مربع، «فضای فیزیکی در سطح» برای ساخت و ساز «محدود» شد اما «رشد جمعیت متقاضی مسکن» در پایتخت، نیاز شهر به ساخت و ساز را افزایش داد. هرچند برج‌‌سازی در این سال‌ها نوعی انحراف ساختمانی در پاسخ به تقاضای هدف تلقی می‌شود اما عمده مجوزهای ساختمانی در این مدت به دلیل نیاز بازار صورت گرفت. از طرفی، رشد هزینه‌های اداره شهر تهران که باعث افزایش بودجه سالانه شهرداری با شیب تند شد –مبلغ بودجه شهرداری در 10 سال اخیر تقریبا 20 برابر شده و از حدود 900 میلیارد تومان به نزدیک 18 هزار میلیارد تومان رسیده است- نیاز مدیریت شهری به «درآمدزایی بیشتر» از محل عوارض ساخت و ساز را افزایش داد. در نتیجه از آنجا که رکود مسکن به کاهش عوارض ساختمانی از ساخت و سازهای معمولی منجر شد، مسیرهای صدور مجوز برای برج‌سازی هموار شد. علاوه بر این 2 عامل، زیان شرکت‌های ساختمانی از تعطیلی بازار در رکود در نقش عامل سوم، باعث شد شهرداری و سازنده‌ها به راهکار مشترک برای خروج از این وضعیت برسند و بازار برج‌سازی را تقویت کنند.

رونق ساخت بلندمرتبه‌ها سبب می‌شود مدیریت شهری از محل حجم به مراتب کمتری از پروانه‌های ساختمانی –در مقایسه با پروانه ساختمان‌های معمولی در دوره رونق- به حداقل منابع مالی موردنیاز دست پیدا کند و سازنده‌ها نیز با افزایش تعداد طبقات، هزینه‌های ساخت و قیمت زمین را سرشکن کنند و از سود بالاتری نسبت به ساخت و ساز معمولی، بهره‌مند شوند. طبق اطلاعات رسمی مدیران شهرداری تهران، درآمدهای حاصل از عوارض ساخت و ساز، حداقل 50 درصد کل بودجه سالانه را تشکیل می‌دهد.بازار برج‌سازی در دوره رکود مسکن اگرچه ناجی سرمایه‌گذاران محسوب می‌شود اما در همه 5 دهه اخیر، بلندمرتبه‌سازی، بدون ضوابط و نقشه راه واحد و بالادست انجام شده و تبعاتی را به لحاظ فاکتورهای زیست‌محیطی، اجتماعی، جمعیتی و حتی اقتصادی متوجه شهر کرده است. مدیریت شهری پایتخت برای کاهش وابستگی به درآمدهای ساختمانی دو درخواست شامل «تخصیص سهمی از ارزش افزوده فعالیت‌های اقتصادی در شهر به بودجه شهرداری در قالب مالیات‌های محلی» و همچنین «واقعی‌شدن هزینه خدمات شهری در حال ارائه به شهروندان» را مطرح می‌کند. در مقابل، شورای‌عالی شهرسازی نیز بر کنترل هزینه‌های جاری و طبقه‌بندی هزینه‌های عمرانی در شهرها برای کاهش این وابستگی مخرب، تاکید دارد. در این میان، یک مسوول در معاونت شهرسازی و معماری وزارت راه و شهرسازی از نظارت سه لایه بر کمیسیون‌های ماده 5 شهرها که در بین سازنده‌ها به اتاق تغییرکاربری شهرت پیدا کرده‌اند، خبر داد.

دور تند برج‌سازی

بررسی آمار ساخت‌وسازهای بلندمرتبه پایتخت طی پنج دهه گذشته نشان می‌دهد: تاکنون از مجموع 920 هزار قطعه ملکی تهران برای 979 پلاک مجوز بلندمرتبه‌سازی (بیش از 12 طبقه) از سوی شهرداری تهران صادر شده است. از این تعداد معادل 343 مجوز برج‌سازی در سه دهه 40 و 60، تعداد 230 ساختمان بلندمرتبه در دهه 70 و 406 برج در 10 سال اخیر در پایتخت ساخته شده‌اند. بررسی مسیر صدور مجوزهای بلندمرتبه‌سازی در این سه دوره حاکی از آن است که علاوه بر آنکه طی دوره اخیر نسبت به دهه‌های گذشته تمایل به ساخت وسازهای بلندمرتبه با شتاب بیشتری همراه شده‌است و اگرچه در سه‌دوره ابتدایی یعنی طی دهه‌های 40 تا 70 صدور مجوزهای برجسازی فارغ از هرگونه قاعده قانونی بوده است اما در 10 سال اخیر بی‌قاعدگی‌های قبل در ساخت‌وسازهای بلندمرتبه، با عبور از کانال کمیسیون ماده پنج به یک شکل وجهه قانونی به خود گرفته و سبب شده است تا شهر در خدمت برج‌سازان قرار گیرد، به این معنا که به جای آنکه مجموعه شورای عالی شهرسازی و مدیریت شهری تهران، با تدوین نقشه واحد برای نحوه بلندمرتبه‌سازی برج‌سازها را ملزم به تطبیق خود با ضوابط بالادست کنند؛ در عمل مقررات طرح تفصیلی را برای تامین خواسته بلندمرتبه‌سازها به‌صورت موردی تغییر داده‌اند.این در حالی است که مطابق با بررسی‌های انجام شده سایر کلان‌شهرهای توسعه‌یافته دنیا که اغلب رشد عمودی پیدا کرده‌اند اگر هم ظرفیت محدودی در ساخت‌وسازهای بیش از 12 طبقه نداشته باشند عموما براساس یک الگوی مصوب در پهنه‌های مشخص شهری به ساخت‌وسازهای بلندمرتبه اقدام کرده‌اند.

اما آنچه از پیش‌نویس ارائه شده به مراجع فرادست درخصوص ضوابط بلندمرتبه‌سازی در تهران به‌دست می‌آید آن است که بنایی برای محدودیت ساخت‌وسازهای بیش از 12 طبقه در کل پهنه‌های شهری وجود ندارد. ضمن آنکه بلندمرتبه‌های فعلی در تهران عمدتا در مناطقی قرار دارد که در نقشه پیش‌نویس ضوابط بلندمرتبه، محدوده‌های غیرمجاز برای برج‌سازی شناخته شده‌اند.

کارشناسان شهری یکی از علل شتاب گرفتن صدور مجوزهای بلندمرتبه‌سازی در دهه اخیر را که در مقایسه با دهه 70 نزدیک به دو برابر (معادل 76 درصد) رشد داشته است؛ وابستگی بخش زیادی از منابع درآمدی مدیریت شهری به درآمدهای ناپایدار به ویژه انواع عوارض ساختمانی می‌دانند که عاملی برای سوق دادن مدیران به صدور مجوزهای بلندمرتبه در سال‌های اخیر شده است. شواهد آماری و عینی نیز این موضوع را تایید می‌کند. به ویژه آنکه در 10 سال اخیر بروز دو دوره سیکل تجاری در بازار مسکن (دوره‌های رکود و رونق) با افت و خیز به مراتب بیشتری در قیمت مسکن و تیراژ ساخت‌وساز نسبت به دهه‌های گذشته همراه بوده است. طی 10 سال گذشته مطابق با آمار رسمی، یک‌بار در سال 86 قیمت اسمی مسکن در پایتخت معادل 80 درصد نسبت به سال قبل از آن و بار دیگر، در سال 91 معادل 45 درصد در مقایسه با سال 90 جهش کرد. در مقابل، با رکود شدید در سال 88 قیمت اسمی مسکن معادل 10‌درصد افت داشت و در سال‌های 93 و 94 نیز رشد قیمت مسکن به صفر رسید. نکته مهم آنکه دوره رکود اخیر نسبت به رکود دوره‌های گذشته، مدت زمان بیشتری (بیش از دو سال) طول کشید. بررسی آمار ساخت‌وساز نیز شدت افت تیراژ ساختمانی را در دوره 10 ساله اخیر نشان می‌دهد.براساس آمار رسمی دفتر اقتصاد مسکن در سال 88 همزمان با افت 10 درصدی قیمت مسکن، تیراژ ساخت وساز در تهران نسبت به سال 87 به نصف رسید. همچنین در سال 93 نیز ساخت‌وساز بیش از 50 درصد در مقایسه با مدت مشابه سال قبل از آن افت داشت. این در حالی است که قبل از دهه اخیر شدت افت و خیز قیمت مسکن و تیراژ ساخت‌وساز بوده است. از این رو به نظر می‌رسد به دلیل وابستگی حداقل نیمی از منابع اداره پایتخت (تقریبا نیمی از بودجه چند هزار میلیاردی سالانه در سال‌های اخیر) به درآمدهای ساختمانی در دوره‌های رکود ساخت‌وساز و کاهش صدور مجوزهای ساختمانی موجب شد تا مدیران شهری کاهش تعداد پروانه‌های ساختمانی را از محل صدور مجوز برای پروژه‌های ساختمانی بلندمرتبه جبران کند. از سوی دیگر شواهد عینی همچون ادامه فعالیت تاورکرین‌ها در سطح شهر حتی در دوره‌های رکود ساختمانی نشان از ادامه ساخت‌وساز در بخش بلندمرتبه‌ها دارد. طی سه سال اخیر محل قرارگیری تاورکرین‌ها تغییر کرده و به گودبرداری‌های عمیق برای احداث بناهای بالای 12‌تا 15 طبقه منتقل شده که نشان‌دهنده وضعیت عادی برج‌سازی در شرایط غیرعادی (رکود) بازار مسکن است. همچنان که بررسی مجوزهای بلندمرتبه‌سازی صادر شده طی دو سال 91 و 92 نشان می‌دهد مجموعا 94 مجوز بلندمرتبه (بین 12 تا 30 طبقه) در شهر تهران از طریق کمیسیون ماده پنج صادر شده است. از مجموع مجوزهای صادر شده نیز بیش از 90 درصد آنها در 6 منطقه شمالی شهر تهران بوده است.

با این دیدگاه کارشناسان شهری معتقدند که هر دو بخش «دخل» و «خرج» شهرداری‌ها مورد نظارت قرار گیرد. مسعود حمزه‌ای، مدیر کل دفتر نظارت طرح‌های توسعه و عمران وزارت راه وشهرسازی با اشاره به اشکالات موجود در نحوه درآمدزایی شهرداری‌های کشور معتقد است: موضوع فقط هزینه‌ درآمد شهرداری‌ها نیست. مساله چگونگی خرج کردن هم هست. از یکسو شهرداری‌ها باید به شورای شهر و از سوی دیگر شورای شهر به مردم و به یک جایگاه قانونی پاسخگو باشند. نحوه هزینه‌کرد شهرداری‌ها از این جهت باید مورد توجه قرار گیرد که به‌عنوان مثال شهرداری‌هایی در کشور وجود دارند که طی سه یا چهار سال اخیر جمعیت پرسنل زیرمجموعه آنها متجاوز از شش برابر شده است. افزایش چند برابری نیروهای استخدامی شهرداری، هزینه‌های سربار بیشتری را به شهرداری‌ها تحمیل می‌کند. اگر هزینه‌کرد شهرداری‌ها مورد توجه قرار نگیرد و به‌طور ادامه‌دار در تمامی شهرها اتوبان صدرهایی ساخته شوند که ضرورت احداث آنها به تصویب مراجع قانونی ذی‌ربط نرسیده باشد، چاه بزرگی از خرج شهرداری به وجود می‌آید که هر اندازه درآمد به شهرداری تزریق شود این چاه پر نخواهد شد.

حمزه‌ای در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد» یکی از مسیرهای جایگزین وابستگی به عوارض ساخت‌وسازهای بلندمرتبه برای تامین درآمد اداره شهر را کنترل نحوه هزینه‌کرد شهرداری‌ها دانست و گفت: به نظر می‌رسد در بسیاری از موارد بودجه ارائه‌شده به شوراهای شهر جهت تصویب به شکل نمایشی است. چراکه شهرداری‌های کشور با توجه به الزاماتی که شورای شهر در تدوین بودجه تعریف می‌کنند که به‌عنوان مثال بودجه جاری شهر نمی‌تواند از یک درصدی نسبت به کل بودجه اضافه شود، ابتدا یک بودجه صوری را به شورا ارائه می‌دهند اما در نهایت از آنجا که نمی‌توانند درآمدهای قانونی پیش‌بینی‌شده در قالب بودجه را کسب کنند سهم بودجه جاری را افزایش می‌دهند. به گفته وی در عملکرد بسیاری از بودجه‌های شهرداری‌های کشور مشاهده می‌شود که سهم بودجه جاری در پایان سال از 30 درصد به 60 درصد بودجه کل افزایش پیدا کرده است. او ادامه داد: به همین دلیل از طریق کنترل سیستمی می‌توان علاوه بر دخل، نحوه هزینه‌کرد بودجه شهرداری‌های کشور را تحت نظارت قرار داد تا میزان وابستگی به درآمدهای این چنینی کاهش پیدا کند.او به سه محور هزینه‌ای شهرداری‌ها اشاره کرد و افزود: محور اول هزینه‌ای بخش‌هایی از شهرداری هستند که خودشان به تنهایی درآمد کسب می‌کنند و از این مسیر در پرداخت هزینه‌ها خودکفا هستند. به‌عنوان مثال سازمان بهشت زهرا از طریق فروش قبر هزینه‌های خود را تامین می‌کنند.محور دوم هزینه‌های تحمیلی شامل بودجه جاری، حقوق پرسنل، آب و برق و... است که شهرداری‌ها مجبور به پرداخت آنها هستند. او تصریح کرد: محور سوم بخشی است که صرف امور عمرانی و آبادانی شهری می‌شود و نهایتا در صورت اجرای درست به بهبود وضعیت شهر منجر می‌شود. بنابراین یکی از اصول اولیه برای نظارت بر نحوه هزینه‌کرد درآمدها، تفکیک سه بخش هزینه‌ای از یکدیگر و هزینه‌کرد درآمد در محل اصلی و تعریف‌شده در بودجه است. او با تاکید بر اینکه این تعادل می‌تواند از طریق ایجاد صندوق‌های مختلف هزینه‌های مجزا اجرایی شود، اظهار کرد: می‌توان با تصویب یک طرح، صندوق‌های مجزایی برای بخش‌های مختلف دخل و خرج شهرداری‌ها تعریف کرد که به جای تمرکز درآمدها در یک خزانه، درآمدهای هر محل در یک بخش مشخص و تعریف‌شده خرج شود. به‌عنوان مثال درآمد حاصل از صدور مجوزهای برج‌سازی می‌تواند در یک صندوق جمع‌آوری شود و در مقابل در بخش ایجاد فضاهای سبز هزینه شود.او با بیان اینکه برخورد با حجم تخلفات شهرسازی در دوره‌های گذشته در این دوره زمانبر است، عنوان کرد: با وجود آنکه کمیسیون ماده پنج یک جایگاه قانونی است اما ورود این کمیسیون به حل موردی پرونده‌های ساختمانی در دوره‌های گذشته از دیدگاه شورای عالی شهرسازی به‌عنوان نهاد فرادست محل اشکال است، چراکه تصمیم‌گیری بر روی یک پلاک به راحتی ممکن است به حقوق سایر شهروندان لطمه بزند.به گفته وی در دوره‌های گذشته مواردی وجود داشت که بررسی یک پرونده ساختمانی در کمیسیون ماده پنج بدون اجماع نظر کارشناسی و بررسی اثرات این تصمیم بر جمعیت‌پذیری آن منطقه انجام می‌شد.

سه بعد نظارتی بر کمیسیون ماده پنج

مدیر‌کل دفتر نظارت طرح‌های عمران و توسعه وزارت راه و شهرسازی گفت: در حال حاضر بر تصمیمات کمیسیون ماده پنج از سه جنبه نظارت می‌شود. جنبه اول آنکه تصمیمات این کمیسیون خلاف قوانین و مقررات جاری کشور نباشد. اگر باشد با مراجع عالی مکاتبه و به شکل فوری متوقف می‌شود. دوم آنکه این تصمیمات برخلاف ضوابط و مقررات مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری نباشد. این جنبه نظارتی با توجه به اختیارات قانونی شورای عالی شهرسازی است. یکی از دلایل ورود به مباحث شهرسازی در شهر مشهد نیز با توجه به همین اختیار قانونی بود. همچنین نظارت بر بحث رویه‌های قانونی که در گردش کار کمیسیون، کارگروه‌های شکل‌گرفته باید رعایت شود. مثلا فرض کنید در آیین‌نامه نحوه بررسی طرح و توسعه آمده است که دستور کار و مصوبات کمیسیون ماده پنج، ابتدا باید در کمیته فنی مرکب از نمایندگان فنی آنها مورد بررسی قرار بگیرد و بعد در کمیسیون اصلی بررسی شود. به تعبیر دیگر اگر با تصمیمی مواجه شویم که برای بررسی به کمیته فنی نرفته است، متوقف می‌کنیم.

حمزه‌ای تاکید کرد: سومین جنبه نظارتی بر تصمیمات کمیسیون ماده پنج نیز از این جهت است که چنانچه تصمیمات این کمیسیون با اساس طرح جامع شهر مربوطه مغایرت داشته باشد باید به تصویب مرجع بالادست برسد و در صورت مجوز شورای‌عالی شهرسازی امکان عملیاتی شدن این تصمیم وجود دارد.