تبعات افراط و تفریط در سیاست‌های مسکن و شهرسازی

برزخ برج‌سازان در بازار مسکن

«برج‌ساز»ها در مسیر سه قفله صدور مجوز بلندمرتبه‌سازی، از تسهیلات و محرک‌های خروج از رکود، محروم شدند. هم‌اکنون امکان صدور پروانه ساختمانی برای برج‌سازی در مناطق 22 گانه شهر تهران، در چارچوب «مقررات طرح تفصیلی، اختیارات شهرداری‌ و سایر مراجع صادرکننده مجوزهای موردی» ممنوع است.

کد خبر: ۱۱۵۸۱۳

تاریخ: ۲۳ تير ۱۳۹۵ - ۰۹:۲۲

برای رفع این ممنوعیت، باید ضوابط کلی و جزئی ساخت‌وسازهای بالای 12 طبقه، در شورای‌عالی شهرسازی به تصویب برسد. پیش‌نویس این ضوابط 17 ماه است بین دولت و شهرداری پاسکاری می‌شود و حالا در آستانه رونق مسکن، تبعات برزخ برج‌سازی بروز کرده است.

برج‌سازها در مسیر خروج از رکود و بازگشت به بازار ساخت‌و‌ساز، برای تعریف پروژه‌های جدید، به کانال سه قفله صدور مجوز برخورد کردند. سلب اختیار شهرداری تهران در صدور پروانه ساختمانی برای بلندمرتبه‌سازی –ساخت‌و‌ساز بیش از 12 طبقه- اگرچه در اوایل سال 93 به‌صورت رسمی از جانب شورای‌عالی شهرسازی به مدیریت شهری تهران ابلاغ شد اما این ممنوعیت علنی برج‌سازی طی دو سال اخیر، به‌خاطر رکود مطلق فعالیت‌های ساختمانی در شهر تهران، چندان به چشم برج‌سازها نیامد ولی هم‌اکنون به‌عنوان مانع یا سرعت‌گیر بازار ساخت‌و‌ساز هم مطرح می‌شود. با این حال،‌ شرایط فعلی بازار معاملات ملک –رشد متقاضیان خرید- و همچنین دسترس‌پذیر شدن تسهیلات سه رقمی ساخت مسکن، به تحریک برج‌سازها همچون سایر سازنده‌ها برای از سرگیری سرمایه‌گذاری‌های ساختمانی منجر شده است اما در حال حاضر تقریبا هیچ امکانی برای اخذ راحت و سریع مجوز بلندمرتبه‌سازی در چارچوب طبیعی و رایج برای سایر ساخت‌وسازها، وجود ندارد.

هم‌اکنون بازار برج‌سازی در تهران با سه قفل بزرگ مقرراتی، مسدود و غیرقابل ورود شده است.

اولین قفل بازار برج‌سازی از محتوای طرح تفصیلی فعلی تهران نشات می‌گیرد که طبق آن، هیچ ضوابط روشن و امکان مشخصی در پهنه‌ها و پارسل‌های مختلف شهر،‌ برای بلندمرتبه‌سازی تعیین نشده است به طوری که اگرچه برخی پلاک‌ها –قطعات و اراضی خام متراژ بزرگ – به‌عنوان پهنه ویژه بلندمرتبه‌سازی معرفی شده‌اند اما صدور مجوز برای آنها به ارائه طرح توجیهی از جانب سرمایه‌گذار و تصویب آن در مراجع مربوطه، منوط شده است.

طی سال‌های اخیر با خلأ ضوابط واحد برای بلندمرتبه‌سازی، درخواست‌ها برای برج‌سازی و طرح‌های توجیهی مربوطه، عمدتا توسط شورای معماری مناطق 22 گانه و کمیسیون ماده 5، بررسی و تصویب می‌شد. اما در حال حاضر هم شورای معماری مناطق 22 گانه و هم کمیسیون ماده پنج که پیش‌تر می‌توانستند به‌صورت موردی با درخواست‌های ساختمانی فراتر از مقررات طرح تفصیلی موافقت کنند، از صدور مجوز برای بلندمرتبه‌سازی منع شده‌اند و انسداد بازار برج‌سازی با قفل دوم، تشدید شده است.

قفل سوم که به نوعی ریشه برزخ به‌وجود آمده در ساخت‌و‌سازهای مرتفع پایتخت به‌حساب می‌آید، ناشی از تعلیق 17 ماهه پیش‌نویس ضوابط بلندمرتبه‌سازی است که باعث شده سرمایه‌گذاران ساختمانی در زمین اختلاف‌نظر دولت و شهرداری برسر بخش‌هایی از این ضوابط، معلق بمانند.

شهرداری تهران اسفند سال 93 برای عمل به تکلیفی که طرح تفصیلی مصوب سال 91 مقرر کرده بود، پیش‌نویس ضوابط بلندمرتبه‌سازی را به شورای‌عالی شهرسازی ارائه کرد. این ضوابط قرار بود نیمه دوم سال 91 ارائه، تصویب و ابلاغ شود تا به‌واسطه آن، محله‌های مجاز برای برج‌سازی، حداکثر ارتفاع بلندمرتبه‌سازی در هر منطقه پایتخت و همچنین شرایط لازم برای زمین و خیابان محل موردنظر برای ساخت برج، به‌صورت نقشه از قبل تعیین شده برای کل شهر، مشخص و در اختیار عموم فعالان ساختمانی قرار بگیرد.

معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران روز گذشته درباره سرنوشت پیش‌نویس ضوابط بلندمرتبه‌سازی، به «دنیای اقتصاد» اعلام کرد: با مداخله‌های بیش از حد سیاست‌گذاران حوزه شهرسازی، به‌رغم آثار مثبتی که تصویب ضوابط بلندمرتبه‌سازی می‌تواند داشته باشد، اما پروسه بررسی و تصویب آن بیش از یک سال است که به تعویق افتاده و حتی الامکان اجرای آزمایشی ضوابط با دو هدف بازگشایی مسیر ساخت‌و‌ساز و شناسایی نقاط ضعف احتمالی ضوابط نیز وجود ندارد.

پژمان پشمچی‌زاده در این‌باره با اشاره به «تبعات» مداخله حاد سیاست‌گذار بر اقتصاد مسکن و ساختمان و اقتصاد شهر گفت: طی سال‌های گذشته، دو دسته سیاست‌ متضاد هم در حوزه شهرسازی و مقررات مرتبط با ساخت‌و‌سازهای مسکونی و سایر کاربری‌ها را در پایتخت شاهده بوده‌ایم که در برخی سال‌ها توسط یک دولت، به شکل «افراط» در افزایش ظرفیت ساخت‌و‌ساز از طریق «تغییر در پهنه‌های طرح تفصیلی، افزایش تراکم ساختمانی و تبدیل کاربری عمده اراضی دولتی داخل شهر تهران به مسکونی» بروز پیدا کرد و در سال‌های اخیر نیز به‌صورت سیاست «تفریط»، فعالیت‌های ساختمانی را به شدت محدود کرده است.

این مقام شهرداری تهران تصریح کرد: ظرفیت‌هایی از طرح جامع شهر تهران –از جمله مقررات مربوط به بلندمرتبه‌سازی- باید از طریق دولت، فعال شود و اگر همکاری مشترک در آنها صورت نگیرد، در این مقطع که رشد اقتصادی نیازمند تحریک بخش مسکن و ساخت‌و‌ساز به‌عنوان بخش پیشرو است، شرایط تحقق را پیدا نمی‌کند. به گزارش «دنیای اقتصاد»، سیاست محدودسازی ساخت‌و‌ساز در شهر تهران که مدتی است توسط مسوولان بخش مسکن در دولت پیگیری می‌شود، با سه هدف عمده شامل «مهار رشد جمعیت پایتخت»، «تنظیم جمعیت با ظرفیت آب شرب» و از همه مهم‌تر «کنترل بحران ترافیک و آلودگی هوا» در دستور کار قرار گرفته است.

این در حالی است که معاون شهردار تهران با استناد به آمارهای رسمی از میزان ساخت‌و‌سازهای مسکونی طی 5 سال اخیر که بازار ساخت با نوسانات فوق‌العاده افزایشی و به‌شدت کاهشی در دوره‌های رکود و رونق روبه‌رو بود، معتقد است: فعالیت‌های ساختمانی تا سال 1404 به گونه‌ای پیش خواهد رفت که ظرفیت جذب جمعیت از محل ساخت‌و‌ساز به مراتب کمتر از سقف جمعیت‌پذیری قید شده در طرح جامع شهر تهران خواهد بود. بنابراین، سرمایه‌گذاری‌های ساختمانی حتی با فرض اینکه دستکاری‌های دولت قبل در طرح تفصیلی (افزایش تراکم و...)، به‌صورت 100درصد اعمال شود، بازهم ظرفیت بارگذاری در شهر را از سقف جمعیت‌پذیری، فراتر نمی‌برد.

دو پیامد افراط و تفریط

در حالی که هم‌اکنون بازار ملک از یکسو به دلیل تسهیلات ساخت و از سوی دیگر به دلیل ثبات قیمت ارکان پروژه‌های ساختمانی شامل زمین، مصالح ساختمانی و... در یک وضعیت ایده‌آل به سر می‌برد اما شهرداری تهران به‌عنوان مرجع صدور پروانه‌های ساختمانی که از نزدیک با سرمایه‌گذاران ساختمانی و سازنده‌های بازار املاک در ارتباط است و تغییر رفتار بازیگران بازار ساخت‌وساز را پیش از هر نهاد یا مجموعه دیگری متوجه می‌شود، در رصد اولیه خود از وضعیت کنونی بازار ساخت‌وساز اعلام کرد: سیاست‌های تفریطی در حوزه مقررات شهرسازی و ساختمانی طی سال‌های اخیر همچون تیغ دولبه‌ای عمل کرده‌است که اگرچه از یکسو به سیاست مهار تورم کمک کرده‌ اما از سوی دیگر با ایجاد مانع برای تطبیق ضوابط موجود با آنچه سازنده‌ها برای شروع پروژه‌های ساختمانی نیاز دارند، عملا گردش اقتصاد شهری و فعالیت‌های ساختمانی را با مشکل مواجه کرده‌است.

به‌عنوان مثال یکی از سیاست‌های تفریطی حوزه شهرسازی به تاخیر چندین ساله تصویب ضوابط بلندمرتبه‌سازی باز می‌گردد که همچنان تصویب و ابلاغ آن در شورای عالی شهرسازی و معماری معلق مانده است. شهرداری تهران معتقد است حداقل در 8 سال اخیر که دو دوره رونق و رکود مسکن به‌صورت سریالی در بازار ملک مشاهده شده است دو نوع سیاست افراط و تفریط در حوزه مقررات شهرسازی پایه‌گذاری شد.

دولت گذشته در حوزه مقررات شهرسازی دو مرحله سیاست افراطی در پیش گرفت. مرحله اول در زمان تهیه طرح جامع و نهایی شدن آن در سال‌های 85 و 86 بود که در جریان جلسات شورای عالی مسکن به ریاست رئیس‌جمهور وقت، با افزایش توسعه پهنه‌بندی‌های طرح جامع مشکلاتی برای تحقق راهبردهای طرح جامع ایجاد شد.مرحله دوم سیاست افراطی دولت دهم در حوزه شهرسازی نیز دخالت دولت در تصویب طرح تفصیلی در قالب یک مصوبه هشت‌بندی بود که براساس آن اولا تراکم‌پایه برخی محدوده‌های شهری افزایش یافت و ثانیا مقرر شد اراضی تحت مالکیت دولت در جهت تامین سیاست‌های دولت به کاربری مسکونی و کار ‌و ‌فعالیت تغییر کاربری پیدا کرد. در مقابل این نوع سیاست‌های افراطی دولت دهم، سیاست‌های دولت یازدهم در حوزه شهرسازی از نوع تفریط با هدف کلی محدودسازی ساخت‌وساز در تهران است که اوج آن جلوگیری از تصویب ضابطه بلندمرتبه‌سازی در شورای عالی شهرسازی و معماری نمایان شده است.

مدیران شهری معتقدند این نوع سیاست‌های تفریطی دو پیامد مهم در عرصه شهرسازی کلانشهر تهران بر جای خواهد گذاشت. از یکسو عرضه مسکن مطابق با نیاز شهروندان را در بلندمدت تهدید می‌کند و از سوی دیگر اقتصاد شهری را با خطر مواجه می‌کند.

معاون شهرسازی و معماری شهردار تهران با اشاره به اینکه سیاست تفریط به پشتوانه فرضیه لبریز شدن ظرفیت جمعیت‌پذیری پایتخت در حال اجرا شدن است، عنوان می‌کند این در حالی است که آمارهای شهرداری تهران از بررسی حجم ساخت‌وسازهای مسکونی طی 5 سال اخیر که نرخ جمعیت‌پذیری پایتخت براساس آن محاسبه می‌شود نشان می‌دهد: از ابتدای سال 91 تاکنون که بازار ساخت‌وساز پایتخت یک دوره رونق و سپس رکود را سپری کرده است مجموعا به‌طور متوسط حدود 500 هزار واحد مسکونی در تهران ساخته شده است که تا افق طرح جامع یعنی سال 1404 حدود 25 درصد از کل ظرفیت ساخت‌وسازها را شامل می‌شود. از آن طرف اگرچه به واسطه مداخلات گذشته دولت ظرفیت جمعیت‌پذیری شهر تهران معادل 600‌هزار نفر افزایش پیدا کرده اما ساخت‌وسازهای 5 سال اخیر فقط 150 هزار نفر ظرفیت مازاد ایجاد کرده است. بنابراین اگر شهرداری تهران از تمامی پتانسیل‌های فعلی برای ساخت‌وسازها در پهنه‌های مختلف شهری نیز استفاده کند در افق طرح جامع تهران، میزان واقعی ظرفیت مازاد همچنان کمتر از 600 هزار نفر خواهد بود. بنابراین اینکه عنوان می‌شود جمعیت پذیری تهران از حد مجاز و تعیین شده در طرح جامع شهر تهران عبور کرده است مطابق با آمار و محاسبات موجود نیست.

کارشناسان شهری معتقدند آنچه در وضعیت کنونی در بازار ساخت‌وساز کلانشهر تهران با اهمیت است این نکته است که تعداد زیادی از سرمایه‌گذاران ساختمانی در دوره کنونی برای بهره‌برداری حداکثری از زمین تمایل بیشتری به برج‌سازی دارند اما تعلیق فرآیند تصویب و ابلاغ ضوابط ساخت‌وسازهای بلندمرتبه عملا این نوع نیاز سرمایه‌گذاران را به رغم فراهم بودن وام ساخت، مناسب بودن قیمت زمین و مصالح ساختمانی مسکوت گذاشته است. مطابق با مصوبه سال 93 شورای عالی شهرسازی و معماری تا زمان تصویب و ابلاغ نهایی ضوابط بلندمرتبه‌سازی صدور هرگونه مجوز ساخت‌وسازهای بیش از 12طبقه در پایتخت ممنوع است. البته کمیسیون ماده پنج در شرایط فعلی شاید بتواند به‌صورت موردی و محدود درخواست بلندمرتبه‌سازی را بررسی کند اما مسیر فعلی به قدری پیچیده، سخت و غیرقابل ورود برای برخی سازنده‌ها است که عملا به نوعی سرعت‌گیر سرمایه‌گذاران احتمالی بدل شده است.

در این میان با وجود پیگیری‌های شورای عالی شهرسازی برای دریافت اطلاعات وضعیت ساخت‌وسازهای بلندمرتبه تهران و اصلاح پیش‌نویس ضوابط بلندمرتبه‌سازی در چند محور شامل تعیین جریان باد، تعیین نحوه تامین منابع آب، بررسی اثرات بلندمرتبه‌سازی بر هویت معماری ایرانی-اسلامی، بررسی ظرفیت‌های جمعیت‌پذیری شهر، ارائه شاخص‌های تعیین محدوده بلندمرتبه‌سازی و... از سال گذشته تاکنون، مدیریت شهری در این زمینه اقدامی انجام نداده است. مدیریت شهری تهران معتقد است با توجه به اینکه شورای عالی شهرسازی و معماری کشور نهاد بالادستی برای چگونگی تصویب ضوابط بلندمرتبه‌سازی است می‌تواند پیش‌نویس در اختیار را مطابق با ضرورت‌های موردنیاز اصلاح، حذف یا اضافه کند اما به نظر می‌رسد شورای عالی شهرسازی به‌عنوان نهاد بالادستی تصویب مقررات شهرسازی به دلیل استفاده بیش از سقف مجاز در سال‌های گذشته از این ظرفیت، تمایلی به بازگشت به وضع سابق ندارد. این دو موضوع متضاد، عملا باعث پاسکاری پیش نویس ضوابط شده است.

افراط و تفریط در سیاست‌های شهرسازی

پژمان پشمچی‌زاده، معاون شهرسازی و معماری شهردار تهران معتقد است: اعمال سیاست‌های تفریطی در حوزه مقررات شهرسازی یک تیغ دولبه است که اگر چه در کنترل تورم از طریق گسیل سرمایه‌ها و نقدینگی در دست مردم از اقتصاد مسکن به سپرده‌های بانکی موثر بود اما از سوی دیگر با طرح موضوعاتی همچون افزایش جمعیت شهر بیش از سقف جمعیت‌پذیری پیش‌بینی شده در طرح جامع، بحران آب، آلودگی هوا و شهرفروشی به رکود ساخت‌وساز دامن زده است.

او با اشاره به تعویق تصویب ضوابط بلندمرتبه‌سازی از اسفند سال گذشته تاکنون اظهار کرد: اوج اجرای سیاست‌های تفریطی در دوره کنونی به جلوگیری تصویب ضوابط بلندمرتبه‌سازی در شورای عالی شهرسازی باز‌می‌گردد این در حالی است که اجرای آزمایشی این طرح در یکسال و نیم گذشته می‌توانست به‌عنوان گام مهم در راستای هدفمند‌شدن و شفافیت صدور مجوزهای ساخت‌وسازهای بلندمرتبه محسوب شود. به گفته وی با وجود اجرای چنین سیاستی شهرداری تهران طی یکسال گذشته از طریق تعریف بسته‌های تشویقی و اصلاح فرآیند صدور پروانه به رونق ساخت‌وساز در بافت فرسوده کمک کرده است.

پشمچی‌زاده با تاکید بر اینکه طی شدن مسیر عادی ساخت‌وسازهای شهر در چند سال اخیر و آینده نمی‌تواند به لبریز شدن ظرفیت جمعیت‌پذیری شهر تهران منجر شود، گفت: نکته اول اینکه در طرح جامع شهر تهران مصوب سال 86 مساحت محدوده شهر تهران نزدیک به 160 کیلومتر مربع کاهش یافت و در عین حال ظرفیت جمعیت‌پذیری شهر تهران در افق طرح به واسطه مداخلات انجام شده از سوی دولت معادل 10‌میلیون و 570 هزار نفر پیش‌بینی شده است. با توجه به آنکه در حال حاضر جمعیت شهر تهران معادل 8 میلیون و 100 هزار نفر است، در صورتی که مدیریت شهری با تمامی پتانسیل‌های در نظرگرفته شده در پهنه‌های شهری به ساخت‌وساز اقدام کند نهایتا تا سال 1404 جمعیت‌پذیری شهر ناشی از مداخلات دولتی، 600 هزار نفر بیشتر خواهد بود.

او ادامه داد: از سوی دیگر با لحاظ مجموع پروانه‌های ساختمانی صادر شده در سال‌های 91 تا 95 که 25 درصد از کل ظرفیت ساخت‌وسازهای شهر تهران تا سال 1404 را شامل می‌شود طی این سال‌ها فقط 150 هزار نفر به ظرفیت جمعیت‌پذیری از قبل تعیین شده شهر تهران اضافه شده است که یک چهارم کل ظرفیت مازاد تا افق طرح جامع است.

معاون شهردار تهران به سهم عوارض ساختمانی در تامین منابع درآمدی اداره شهر تهران اشاره کرد و افزود: در حال حاضر شهرداری موفق شده است سهم عوارض ساختمانی در تامین منابع شهرداری را به 50 درصد درآمدهای مصوب سالانه برساند. البته یک نکته قابل توجه است که بیش از 33سال از تکلیف قانونی دولت مبنی بر تهیه لایحه درآمدهای پایدار شهری می‌گذرد. پشمچی‌زاده دریافت سهم عادلانه از گردش مالی ناشی از فعالیت‌های اقتصادی و اخذ بهای تمام شده خدمات شهری را دو مسیر صحیح کسب درآمد شهرداری‌ها معرفی کرد.

معاون شهرسازی شهردار تهران با انتقاد از اعمال سیاست‌های افراطی در حوزه شهرسازی در دولت گذشته و سیاست‌های تفریطی در دوره کنونی تصریح کرد: در دو دولت گذشته و کنونی مدیریت شهری تهران شاهد اعمال سیاست‌های افراطی و تفریطی در حوزه شهرسازی بوده است. این دخالت‌ها در دولت گذشته در دو نوبت به‌صورت حادتری اعمال شد. نوبت اول در زمان تهیه طرح جامع و نهایی شدن آن در سال‌های 85 و 86 بود. در دوره دولت گذشته با تکیه بر کمک به رونق اقتصاد مسکن به‌عنوان محرک اقتصادی، در جلسات شورای عالی مسکن ظرفیت توسعه پهنه‌بندی‌های طرح جامع را افزایش داد و با این اقدام مشکلاتی را در راستای تحقق راهبردهای طرح جامع ایجاد کرد.

به گفته وی در ادامه شهرداری تهران با مشاهده آثار سوء این تصمیم، در روند تهیه طرح تفصیلی بخشی از این تصمیمات را خنثی کرد. او اضافه کرد: نوبت بعدی مداخله افراطی دولت قبل در این حوزه افزایش تراکم پایه و تغییر کاربری اراضی دولتی به مسکونی و کار و فعالیت از طریق تصویب مصوبه معروف 8 بندی بود. البته شهرداری این تصمیم را نیز در فرآیند تدقیق با غلبه پهنه‌های کار و فعالیت بر کاربری مسکونی محدود کرد.