دولت لایحه جدید می‌دهد؛ مجلس دهم مصوبه مجلس نهم را نقض می‌کند؟

خنثی‌سازی تصمیم ضدرونق

دولت قصد دارد با ارائه اصلاحیه‌ بودجه به مجلس، تمهیدات جدیدی را برای مقابله با رکود اجرا کند که مهم‌ترین آنها، بازگشت یکی از تبصره های لایحه اولیه بودجه است که در کمال ناباوری در کمیسیون تلفیق مجلس نهم (دوره قبل) از قانون بودجه حذف شد.

کد خبر: ۱۱۲۴۶۵

تاریخ: ۳۰ خرداد ۱۳۹۵ - ۰۸:۵۵

طبق تبصره 20 لایحه بودجه، دولت اجازه می‌یافت بدهی‌های خود به شبکه بانکی را از طریق اوراق اسلامی تسویه کند تا هم قدرت مالی بانک‌ها که به دلیل تنگنای اعتباری کنونی محدود شده بالاتر رود و هم، گامی برای تکمیل بازار بدهی در کشور برداشته شود. حذف این بند از بودجه 1395 توسط مجلس نهم، از سوی کارشناسان به‌عنوان یک «تصمیم ضدرونق» تلقی شد و انتظار می‌رفت به‌دلیل اهمیت چنین اقدامی، در مجلس جدید مجددا از سوی دولت طرح موضوع شود. براساس گزارش‌های دریافت‌شده، دولت با ارائه اصلاحیه‌ای جدید قصد دارد این تصمیم را در صورت تصویب مجلس اجرایی کند. در اصلاحیه جدید پیش‌بینی شده 30 هزار میلیارد تومان اوراق اسلامی منتشر شود. این اوراق از سه محل «تودیع وثیقه نزد بانک مرکزی»، «ارائه در بازار بین بانکی» یا «عرضه در بازار بدهی» برای بانک‌ها قابل نقدشوندگی است.

حلقه مفقوده تشکیل بازار بدهی که به دلیل مخالفت اعضای کمیسیون تلفیق مجلس قبل در جریان بررسی بودجه حذف شده بود، در قالب اصلاحیه‌ای به مجلس باز می‌گردد تا دولت مجوز انتشار اوراق به منظور تسویه بدهی‌های خود به شبکه بانکی را پیدا کند. شاپور محمدی، معاون اقتصادی وزیر اقتصاد که این خبر را اعلام کرده، از پیش‌بینی رقم 30 هزار میلیارد تومانی برای اوراق منتشره در سال جاری خبر داده است، هر چند در لایحه اولیه رقم 40 هزار میلیارد تومانی برای اوراق مورد نظر برای تسویه بدهی‌های دولتی پیش‌بینی شده بود. گفته می‌شود قرار است اوراق منتشرشده که در ازای بدهی‌ها از جانب دولت به بانک‌ها داده شود، در سه حوزه «ارائه به شکل وثیقه به بانک مرکزی»، «استفاده در بازار بین‌بانکی» و «استفاده در بازار بدهی» از طرف بانک‌ها مورد استفاده قرار بگیرد. هر چند در مورد کارکرد اول یعنی تقدیم وثیقه برای اخذ خطوط اعتباری، ابهاماتی از جنس سیاست پولی و ملاحظات تورمی وجود دارد. شاپور محمدی در اظهارات خود افزوده است که در این اصلاحیه، افزایش سرمایه بانک‌ها از دو ناحیه «تسعیر دارایی‌های ارزی بانک مرکزی» و «وصول تسهیلات حساب ذخیره ارزی» پیش‌بینی شده است. این دو بند و به‌ویژه «تجدید ارزیابی دارایی‌های خارجی بانک مرکزی»، اگرچه ظاهرا در راستای خروج از رکود اجرا می‌شود، ولی بهتر است برای پیشگیری از اجرای یک بدعت با پیامدهای زیانبار، بازاندیشی‌هایی درخصوص نسبت این اقدامات با سیاست‌های کلان صورت بگیرد و نتایج، به شکل شفاف در فضای عمومی عرضه شود.

بازگشت اوراق بدهی به مجلس

شاپور محمدی، معاون اقتصادی وزیر اقتصاد از تدوین اصلاحیه بودجه 95 خبر داد. به گفته او، در این اصلاحیه انتشار 30 هزار میلیارد تومان اوراق قابل تحویل به بانک‌ها پیش‌بینی شده است و این کمک می‌کند بانک‌ها بدهی‌های بانک‌ مرکزی را با این اوراق تسویه کنند. معاون اقتصادی وزیر اقتصاد تصریح کرد: «این اوراق، صکوک و اسناد خزانه است و نرخ سود آن متناسب با شرایط بازار تعیین می‌شود.» به این ترتیب، بودجه سال جاری که به دلیل مخالفت کمیسیون تلفیق مجلس با حذف برخی از بندهای مربوط به بازار بدهی مواجه شده بود، با این اصلاحیه دچار تغییر شده و اوراق به بودجه بازمی‌گردد. بر اساس توضیحات منتشرشده، با تصویب این اصلاحیه «تمهیدات جدیدتری برای افزایش سرمایه بانک‌ها و تسویه بدهی‌های دولتی» اجرا خواهد شد.

شاپور محمدی در گفت‌وگو با خبرگزاری فارس به موارد دیگری هم که در اصلاحیه لحاظ شده است، اشاره کرد و در بیان آنها به «افزایش سرمایه بانک‌ها»‌ و «تسعیر دارایی‌های ارزی بانک مرکزی» اشاره کرد. او با اشاره به برنامه دولت برای افزایش سرمایه بانک‌های دولتی اظهار کرد: «دولت پیش از این برای افزایش سرمایه بانک‌ها چند پیشنهاد داشت که یکی از آنها از محل تسعیر دارایی‌های ارزی بانک مرکزی بود، اما مجلس آن را رد کرد.» وی در توضیح دیگر منابع تامین هزینه لازم برای افزایش سرمایه بانک‌های دولتی، به «درآمد حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی» و «درآمدهای حاصل از وصول تسهیلات حساب ذخیره ارزی» نیز اشاره کرد که طبق قانون می‌تواند صرف افزایش سرمایه بانک‌های دولتی شود. وی با اشاره به مصوبات اخیر و نحوه وصول اقساطی تسهیلات حساب ذخیره ارزی، پیش‌بینی کرد که تا دو سال آینده بین 2 تا 3 هزار میلیارد تومان از ناحیه مطالبات حساب ذخیره ارزی، وصول شده و صرف افزایش سرمایه بانک‌ها شود. اگرچه در نگاه نخست این دو بند یعنی استفاده از «تسعیر دارایی‌های ارزی بانک مرکزی» و «وصول تسهیلات حساب ذخیره ارزی» ممکن است در جهت تعدیل تنگنای مالی و خروج از رکود مفید به نظر برسد، ولی پیش از این کارشناسان انتقادهایی را نسبت به این دو سیاست ابراز کرده‌اند. درخصوص «تسعیر دارایی‌های ارزی بانک مرکزی»، نقدهایی از جنس «حقوقی» و «اقتصادی» به مبنای چنین تصمیمی وارد شده است و در دولت قبل هم که مدیریت وقت قصد اجرای چنین تصمیمی و آزادسازی مبالغ قابل‌توجهی با تغییر «نرخ تسعیر دارایی‌های ارزی بانک مرکزی» را داشت، کارشناسان بسیاری این تصمیم را دارای پیامدهای زیانبار دانسته بودند. با وجود استناد سیاست‌گذار به قانون پولی و بانکی برای توجیه این تصمیم، برخی از کارشناسان حقوقی نیز معتقد بودند این اقدام با روح قوانین موجود و منطق قانون‌گذاری اقتصادی همخوانی ندارد. درخصوص «استفاده از منابع وصولی حساب ذخیره ارزی» نیز به نظر می‌رسد چنین اقدامی اندک امیدواری‌هایی که نسبت به احیای حساب ذخیره ارزی در دولت فعلی –پس از خسارت‌های ناشی از سیاست‌های دولت قبل به این حساب- وجود داشت را هم کمرنگ می‌کند.

اوراقی با کارکرد چندگانه

در بند «الف» تبصره 20 لایحه بودجه سال 1395، پیشنهاد شده بود که بدهی‌های مسجل دولت به بانک‌ها با انتشار اوراق مالی اسلامی تسویه شود. این اقدام به منظور مقابله با اثرات محدودکننده بدهی‌های دولتی بر ترازنامه بانک‌ها و به جریان انداختن این بخش از دارایی بانک‌ها پیش‌بینی شده بود تا بخشی از ریشه‌های تنگنای مالی کنونی برطرف شود. این مساله موجب شده بود که یکی از حلقه‌های اصلی زنجیره توسعه بازار بدهی در کشور یعنی «انتشار ابزارهایی برای بهادار کردن و به جریان انداختن بدهی دولت به بانک‌ها» مفقود بماند و از این ناحیه، انتقادهای بسیاری از 30 فروردین‌ماه که کمیسیون تلفیق مجلس قبل رای مخالفت با این بند داد تاکنون نسبت به این تصمیم مطرح شده است. البته، برخی از شنیده‌ها حکایت از این داشت که مخالفت کمیسیون تلفیق، به دلیل نظر مخالف نماینده سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی با تغییرات انجام شده در این بند بوده است که از وجود ناهماهنگی بین دستگاه‌های متولی بودجه خبر می‌دهد. با این حال، در همان مقطع هم گفته می‌شد که احتمالا تبصره 20 قانون بودجه که به انتشار اوراق بدهی‌های دولتی می‌پرداخت، مجددا در صحن علنی مجلس مطرح می‌شود و احکام اولیه درج شده در لایحه ارسالی دولت برای بودجه، تکرار می‌شود. ولی با پایان کار مجلس نهم اینک دولت تصمیم گرفته که در فضای کمتر جدل‌آمیز و همسوتر مجلس کنونی، بندهای مد نظر خود را در قالب اصلاحیه به شکل کامل به مجلس برده و تصویب آنها را عملی کند. البته، در آن مقطع گفته می‌شد که دولت قصد دارد مجوز عام برای تسویه حدود 40 هزار میلیارد تومان اوراق اسلامی را به شکل اوراق خزانه (نهایتا یکساله)‌ و ارواق تسویه اسلامی (با سررسید بیشتر از یکساله) دریافت کند. حال آنکه در صورتی که اظهارات شاپور محمدی نظر نهایی دولت باشد، ظاهرا این حجم به 30 هزار میلیارد تومان کاسته شده است که کاهشی 10هزار میلیارد تومانی را نشان می‌دهد. هر چند برای مشاهده نتیجه نهایی، باید منتظر ماند تا جزئیات اصلاحیه در روزهای آینده منتشر شود. چرا که گفته می‌شود احتمالا در متن اصلاحیه، سقفی برای انتشار اوراق درج نمی‌شود تا بسته به مقتضیات و کشش بازار عمل شود یا اینکه همان سطح 40 هزار میلیارد تومانی برای سقف انتشار اوراق درج می‌شود.

پیش از این در تبصره 5 بودجه که به تصویب مجلس نیز رسید، دولت مجوز انتشار 30 هزار میلیارد تومان اوراق مالی را به دست آورد و طبق متن قانون، قرار شد این مبلغ به شکل «5/ 7 هزار میلیارد تومان اسناد خزانه برای تسویه بدهی طرح‌های عمرانی گذشته»، «5/ 12 هزار میلیارد تومان اوراق تسویه به‌منظور پرداخت بدهی‌های قطعی به اشخاص حقیقی و حقوقی» و «10 هزار میلیارد تومان اسناد خزانه با هدف استمرار جریان پرداخت‌های عمرانی» تبدیل شود. ولی کارشناسان معتقد بودند این تبصره پاسخگوی بهادارسازی بدهی‌های دولتی به بانک‌ها نخواهد بود و نیاز است که در تبصره جداگانه‌ای، این موضوع وارد متن بودجه شود.

سه جزء مورد نظر برای اوراق منتشره

براساس گزارش‌های رسیده، در طرح دولت برای انتشار این اوراق که با هدف تسویه بدهی‌های دولتی و در ازای آنها از جانب دولت به بانک‌ها داده می‌شود، سه حوزه کارکرد را در نظر گرفته است. به گونه‌ای که قرار است بخشی از اوراق از طرف بانک‌ها صرف «وثیقه‌گذاری نزد بانک مرکزی» شود، بخشی از آنها برای «معاملات در بازار بین‌بانکی» از طرف بانک‌ها مورد استفاده قرار بگیرد و بخشی نیز،‌ وارد «بازار بدهی» شود. گفته می‌شود که مصارف در نظر گرفته شده و حجم تعیین شده برای انتشار اوراق، در ستاد هماهنگی‌های اقتصادی دولت بررسی و تصویب شده است و به همین دلیل، می‌توان آن را نظر واحد دولت به شمار آورد.

درخصوص بخش اول که پیش از این نیز زمزمه‌هایی از آن به گوش می‌رسید و گفته می‌شد بهتر است این اوراق قابلیت تنزیل نزد بانک مرکزی داشته باشد تا بتواند در ازای اوراق برای بانک‌ها خطوط اعتباری افتتاح کند، نگرانی‌هایی‌هایی از جنس «سیاست‌گذاری پولی» وجود دارد و این خطر احساس می‌شود که با اعمال فشار بر بانک مرکزی، تزریق نقدینگی از مقادیر هدف دور شده و سیاست‌ کاهش تورم به خطر بیفتد. به دلیل حساسیت‌های موجود و ملاحظات سیاست‌گذار پولی، به نظر می‌رسد که تصمیم‌گیری برای این بخش از اوراق بر عهده بانک مرکزی قرار داشته باشد.