مصوبه پرابهام پولی

مجلس شورای اسلامی به تازگی در جریان تصویب لایحه دائمی شدن برخی احکام قوانین برنامه‌های پنج‌ساله توسعه جمهوری اسلامی ایران، در ترکیب شورای پول و اعتبار تغییراتی ایجاد کرده است.

کد خبر: ۱۰۴۳۱۴

تاریخ: ۲۵ فروردين ۱۳۹۵ - ۰۹:۱۵

بر اساس این تغییرات، تعداد اعضای شورای پول و اعتبار از 11 عضو دارای حق رای به 14 عضو دارای حق رای افزایش یافته است و در این میان يك نفر مجتهد آشنا به مسائل مالي و پولي با معرفي شوراي عالي حوزه‌هاي علميه در ترکیب اعضای شورای پول و اعتبار قرار گرفته است. علاوه بر این،‌ رئیس هیات عامل صندوق توسعه ملی و قائم‌مقام یا یکی از معاونان رئیس‌کل بانک مرکزی نیز در ترکیب شورا قرار گرفته‌اند.

با تغییر ترکیب شورا و خصوصا با اضافه شدن یک نفر مجتهد، پرسش‌های جدیدی پیش روی شورای پول و اعتبار قرار خواهد گرفت که در این نوشته تلاش شده است تا به برخی از آنها پاسخ داده شود و تا حد امکان، رویه‌های بین‌المللی نیز در این خصوص مورد توجه قرار گیرد. نخستین پرسش این است که مکانیزم تصمیم‌گیری در شورای پول و اعتبار چگونه خواهد بود؟ آيا تصمیمات به اتفاق آرا اتخاذ خواهند شد یا با رای‌گیری؟ و اگر تصمیمات با رای‌گیری انجام خواهند شد، آیا اکثریت نسبی ملاک قرار خواهد گرفت یا اکثریت مطلق (نصف به‌علاوه یک) یا اکثریت مقید (دو سوم آرا)؟ در پاسخ به این پرسش باید گفت که متن قانون در این خصوص ساکت است. از آنجا که قانون، به اعضای دارای حق رای و اعضای فاقد حق رای (دو نفر نماینده مجلس)‌ اشاره کرده است،‌ می‌توان گفت قانون‌گذار شیوه رای‌گیری را در مقابل شیوه مبتنی‌بر اجماع برگزیده است؛ اما درخصوص اکثریتی که باید ملاک عمل قرار گیرد سکوت کرده است. ایراد مهمی که بر ترکیب جدید وجود دارد این است که تعداد اعضای شورای 14 نفر و زوج است؛ بنابراین این امکان وجود دارد که برابر بودن آرای اعضا مانع از تصمیم‌گیری شود. در چنین مواردی معمولا قید می‌کنند در صورتی که تعداد آرا برابر باشد رای رئیس شورا قاطع خواهد بود و به آن casting vote می‌گویند،‌ اما متاسفانه قانون جدید در این خصوص چیزی نگفته است. این امر، یکی از ایرادات قانون جدید محسوب می‌شود.

دومین پرسش این است که آیا مجتهدی که در شورا حضور خواهد داشت،‌ همانند سایرین دارای یک حق رای است؟ یا اینکه دارای حق وتو است؟ در متن قانون در این خصوص چیزی نیامده است و ظاهرا مجتهد مزبور، در جایگاهی برابر با سایر اعضا قرار دارد. اما با این حال، ماهیت مسائل فقهی ایجاب می‌کند که با آنها همچون سایر مسائل برخورد نشود. به‌عنوان مثال، اگر مجتهد عضو شورا اعلام کند که تصمیمی بر خلاف شریعت است و انجام اقدامی حرام است، آیا سایر اعضا حق دارند که این را یک نظر و یک رای مخالف محسوب کنند و بر خلاف آن رای بدهند؟ روشن است که پاسخ منفی است و شریعت را نمی‌توان به رای گذاشت. از سوی دیگر، اگر بحث بر سر این باشد که نرخ سود بانکی در سال آینده 16 درصد باشد یا 15 درصد و قرار باشد در این رابطه رای‌گیری شود، فقیه چگونه می‌تواند در این تصمیم‌گیری مشارکت کند. از منظر شرعی اگر سود بانکی حلال باشد، چه 15 درصد آن و چه 16 درصد آن حلال است و اگر حرام باشد، چه 15 درصد باشد چه 16 درصد حرام است و میزان سود، ربطی به حکم شرعی آن ندارد. ممکن است گفته شود، فقها با علم به این مطلب که این موضوع‌ در تخصص آنها نیست، از شرکت در رای‌گیری درخصوص چنین موضوعاتی خودداری می‌کنند، اما مساله به این سادگی نیست. وقتی کسی جزو اعضای دارای حق رای شورا به حساب آید، حتی رای ندادن او نیز در نتیجه موثر است. فرض کنید پیشنهادی برای تصمیم‌گیری به شورا آمده است و قرار است در مورد آن رای‌گیری شود.

اگر تعداد اعضای شورا 13 نفر باشند، آن پیشنهاد با 7 رای موافق تصویب می‌شود، اما اگر تعداد اعضای شورا 14 نفر باشند برای تصویب نیاز به 8 رای موافق دارد؛ بنابراین صرف حضور فقیه در این شورا، ولو اینکه فقیه در مسائل تخصصی غیر‌فقهی از رای دادن خودداری کند، این اثر را دارد که تصویب پیشنهادها را دشوارتر می‌کند. نگاهی به ساختار قانون اساسی کشور نشان می‌دهد که با همین ملاحظه بوده است که شورای نگهبان در ترکیب مجلس قرار نگرفته و خارج از آن در نظر گرفته شده است. نویسندگان قانون اساسی نیز می‌توانستند مقرر کنند که در داخل مجلس شورای اسلامی همواره باید 6 نفر فقیه حضور داشته باشند، اما آنها با علم و آگاهی به مشکلاتی نظیر آنچه در بالا به آنها اشاره شد، شورای نگهبان را به‌عنوان نهادی منفک از مجلس اما پیوسته با آن در نظر گرفتند که اعضای آن در مجلس دارای حق رای نیستند؛ اما مصوبات مجلس باید به تایید آنها برسد تا خلاف شرع و قانون اساسی نباشد. به هر حال، مکانیزم تصمیم‌گیری در شورای پول و اعتبار پس از در نظر گرفتن ترکیب جدید و شیوه‌های مشارکت فقیه در تصمیم‌گیری‌ها یکی از مسائلی است که در صورت تایید این قانون باید به‌طور جدی به آن فکر و درخصوص آن تصمیم‌گیری کرد.

پرسش دیگر این است که رابطه این هیات با شورای فقهی بانک مرکزی چه خواهد بود؟‌ بر اساس آنچه در پایگاه‌های خبری درج می‌شود، ظاهرا بانک مرکزی در حال حاضر یک شورای فقهی دارد که درخصوص ابعاد شرعی و مسائل آن بحث و اظهار نظر می‌شود و نظرات مشورتی به بانک مرکزی ارائه می‌شود. همچنین در طرحی که تحت عنوان بانکداری اسلامی توسط برخی از نمایندگان مجلس ارائه شده است، شورایی به نامه شورای فقهی با ترکیب و اختیارات مشخصی در نظر گرفته شده است. بعد از قرار گرفتن یک نفر فقیه در ترکیب شورای پول و اعتبار، آیا شورای فقهی به قوت خود باقی می‌ماند و ادامه حیات می‌دهد یا منحل می‌شود؟ اگر باقی بماند، آیا فقیه عضو شورای پول و اعتبار باید تابع شورای فقهی باشد یا متبوع آن؟ آیا فقیه عضو شورای پول و اعتبار باید در انتصاب اعضای شورای فقهی نقش داشته باشد یا خیر؟ اگر تعارضی میان دیدگاه‌های فقیه عضو شورای پول و اعتبار با دیدگاه‌های کمیته فقهی وجود داشته باشد کدامیک مرجح است؟ و اگر تعارضی میان دیدگاه‌های آنها و نظریات فقهای شورای نگهبان وجود داشته باشد، کدام‌یک برتری خواهد داشت؟

همه این پرسش‌ها در حال حاضر و تغییری که در ترکیب شورای پول و اعتبار داده شده است به قوت خود باقی است و علاوه‌بر اینها، این پرسش قابل طرح است که اگر قرار است نماینده حوزه‌های علمیه در شورای پول و اعتبار بنشیند و رای بدهد تا اطمینان حاصل شود که مصوبات آن شورا خلاف شرع نیست، آیا در سایر شوراها همانند شورای اقتصاد، شورای‌عالی اداری و مانند آن نباید چنین کاری انجام داد؟‌ سوال دیگر این است که تاکنون کدام مصوبه شورای پول و اعتبار خلاف شرع اعلام شده است که برای حصول اطمینان از شرعی بودن مصوبات آن حضور فقیهی در شورا ضروری دانسته شده است؟ در حال حاضر، هر کس مدعی باشد که مصوبه‌ای از مصوبات شورا خلاف شرع است می‌تواند ابطال آن را از هیات عمومی دیوان عدالت اداری بخواهد و هیات عمومی دیوان مزبور نیز چنین پرونده‌هایی را به شورای نگهبان ارجاع می‌دهد تا مطابقت آنها با شرع را ارزیابی کند. تا جایی که نگارنده این سطور اطلاع دارد، مدعیان غیر‌شرعی بودن مصوبات شورا تاکنون حتی یک بار نیز نتوانسته‌اند غیر‌شرعی بودن مصوبات شورا را اثبات کنند و هر بار که چنین تلاشی کرده‌اند، ناکام مانده‌اند. از اینها گذشته مگر نه این است که اصل چهارم قانون اساسی مقرر می‌دارد تشخیص مطابقت قوانین و مقررات با شرع بر عهده شورای نگهبان است؟ آیا نصب فقیهی در شورای پول و اعتبار برای انجام کارویژه شورای نگهبان با ساختار قانون اساسی تطابق دارد؟ و اگر پاسخ مثبت باشد، آیا شورای نگهبان، مأخوذ به‌نظر آن فقیه خواهد بود؟ اینها پرسش‌هایی است در صورت تایید این قانون در شورای نگهبان و اجرایی شدن آن، مکررا مطرح خواهند شد و لازم است از هم‌اکنون پاسخ‌هایی برای آنها یافته شود.

در نهایت اینکه بر اساس رویه‌ها و استانداردهای بین‌المللی بانکداری مرکزی وجود یک شورا در بانک مرکزی که هم در مسائل سیاست پولی تصمیم‌گیری کند و هم درخصوص مسائل نظارتی، چندان مطلوب ارزیابی نمی‌شود و برای این کار دو شورای مجزا در نظر گرفته می‌شود. به‌طور کلی تعداد هیات‌ها و کمیسیون‌ها در بانک‌های مرکزی بستگی به این دارد که بانک مرکزی تحقق چند هدف را بر عهده داشته باشد. به‌طور کلی بانک‌هایی که یک هدف دارند، معمولا یک هیات یا کمیسیون برای تصمیم‌گیری دارند. بانک‌هایی که اهداف متعددی برای آنها در نظر گرفته شده است، هیات‌ها یا کمیسیون‌های متعددی برای تصمیم‌گیری دارند. از آنجا که بانک مرکزی ایران، دو کارکرد نظارت بر بانک‌ها و تعیین سیاست پولی را همزمان بر عهده دارد، منطقی‌تر این است که دو هیات مجزا برای این امر وجود داشته باشند. در متن پیش‌نویس قانون بانک مرکزی که توسط بانک مرکزی تهیه شده است نیز این امر مدنظر قرار گرفته است.

بر اساس مطالعات بانک تسویه بین‌المللی، در مواردی که کارکردهای مختلفی بر عهده بانک مرکزی قرار دارد، وجود یک هیات، گزینه مناسبی به‌نظر نمی‌رسد. به‌عنوان مثال هنگامی که بانک مرکزی دو وظیفه سیاست‌گذاری پولی و نظارت بانکی را به‌طور همزمان بر عهده داشته باشد، ترتیب‌ صحیح‌تر آن است که دو هیات متفاوت در بانک مرکزی وجود داشته باشند و ترکیب هیاتی که درخصوص سیاست‌گذاری پولی تصمیم‌گیری می‌کند با هیاتی که درخصوص نظارت بر بانک‌ها تصمیمات کلان را اتخاذ می‌کند و به وضع مقررات می‌پردازد تفاوت داشته باشد. البته باید به این نکته توجه داشت که تفاوت ترکیب این هیات‌ها به این معنا نیست که نباید هیچ عضو مشترکی میان آنها وجود داشته باشد، بلکه برعکس، احتمالا اکثر اعضای آنها مشترک خواهند بود و رئیس‌کل بانک مرکزی نیز ریاست هر دو را بر عهده خواهد داشت. با این حال، ترکیب این دو هیات دقیقا همسان نیست. گرایش کلی بانک‌های مرکزی در رابطه با تعداد هیات‌ها و کارکردهای آنها در جدول نشان داده شده است.

مشکلی که قانون جدید ایجاد می‌‌کند این است که عملا طرح تجزیه شورای پول و اعتبار به دو هیات سیاست‌گذاری و نظارت را به محاق می‌برد. وقتی ماده‌ای به‌عنوان حکم دائمی به تصویب مجلس و شورای نگهبان می‌رسد، انتظار مجلس و شورای نگهبان این است که آن ماده حداقل چند سال اجرا شود نه اینکه پس از مدت اندکی کنار گذاشته شود. این ایراد از این جهت وارد است که ماهیت وظایف برخی از اعضای شورای پول و اعتبار نظیر نماینده دادستان، سنخیتی با مسائل سیاست پولی ندارد. حضور نماینده دادستان در تصمیم‌گیری‌های مربوط به نظارت بانکی می‌تواند توجیه داشته باشد و می‌توان این‌گونه استدلال کرد که اگر قرار است این تصمیمات اجرایی شوند، نماینده دادستان می‌تواند به اجرایی شدن آنها و وادار کردن بانک‌ها به اجرای آنها کمک کند؛ اما در مسائل سیاست پولی که مسائل اقتصادی و فنی هستند، حضور فقیه و نماینده دادستان چه کارکردی می‌تواند داشته باشد؟‌

محمود غلامی