لایحه ملی مهاجرت و تهدید قانون کار برای اشتغال اتباع خارجی

به گزارش گروه اقتصادی ایران اکونومیست، لایحه ساختار وظایف و اختیارات سازمان ملی مهاجرت در ۱۱ ماده، ۲۸ بهمن ماه سال گذشته به مجلس شورای اسلامی ارسال شد و اکنون تقاضای بررسی آن طبق اصل ۸۵ قانون اساسی دوباره آن را در فضای سیاسی و رسانه ای کشور بر سر زبان ها انداخته است زیرا در صورت تصویب این تقاضا، کمیسیون مشترکی در مجلس لایحه را بررسی و تصویب کرده و مدت آزمایشی اجرای آن در صحن مجلس به رای نمایندگان گذاشته می شود.

بر اساس آنچه که در مقدمه توجیهی این لایحه آمده است، دولت قصد دارد با تشکیل این سازمان چالش های ورود غیرقانونی اتباع خارجی در حوزه های آموزش و اشتغال را رفع نماید زیرا بر اساس آخرین آمار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به عنوان متولی اشتغال در کشور پنج میلیون تبعه افغانستانی در بازار کار ایران حضور دارند.

سیدمالک حسینی معاون توسعه کارآفرینی و اشتغال وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی این آمار را به طور رسمی از وضعیت بازار کار اتباع در ایران ارایه کرده است:

۱- حدود ۴۲۷ هزار نفر از اتباع افغانستان به طور رسمی در بازار کار ایران در بخش های مختلف فعال هستند که از این تعداد ۵۳ درصد در بخش ساختمانی فعالیت دارند که شامل ساخت و ساز و سایر مشاغل مرتبط است.

۲- حدود ۱۹.۲ درصد در حوزه صنعت مشغول به کار هستند؛ ۱۵.۸ درصد در بخش خدمات فعالیت می‌کنند و زیر یک درصد، یعنی هشت دهم درصد، در حوزه معدن کار می‌کنند.

به گفته معاون وزیر تعاون، ترکیب نیروی کار رسمی اتباع افغانستانی غالباً با نیروهای کار غیررسمی پوشش داده می‌شود، به طوری که بخش‌هایی از فعالیت‌های ساختمانی و دیگر حوزه‌ها هم شامل نیروی کار غیررسمی است، زیرا این افراد در ارتباط نزدیک با هم قرار دارند و در کسب‌وکارهای مشترک فعالیت می‌کنند.

از این رو در لایحه تقدیمی دولت، «رصد و نظارت بر اجرای قوانین و مقررات مربوط به اقامت، تابعیت، انتقال، اشتغال، سرمایه گذاری، آموزش ازدواج، بهداشت و درمان، استملاک، اسکان مهاجرین و اتباع خارجی» و «اختصاص شناسه و کارت شناسایی به منظور صدور پروانه، اقامت پناهندگی و اشتغال برای مهاجرین و اتباع خارجی توسط هر یک از دستگاه های اجرایی مرتبط براساس این قانون» از وظایف این سازمان خواهد بود.

البته باید در نظر داشت که مجلس نیز در این زمینه اقدام به تهیه طرح سازمان ملی اقامت کرده است که با توجه به ارسال لایحه از سوی دولت و اینکه لایحه بر طرح مقدم است، مقرر شده است مفاد این طرح ۵۶ ماده ای با لایحه دولت ادغام شود و روند قانونگذاری را در مجلس طی کند.

بیشتر بخوانید

تضعیف مرجعیت وزارت تعاون در بازار کار

با توجه به اهمیت تصمیم گیری درباره اشتغال و حضور اتباع خارجی در بازار کار ایران، مرکز پژوهش های اتاق بازرگانی ایران در گزارشی به بررسی ابعاد حقوقی اشتغال اتباع خارجی پرداخته و آورده است: نظام حقوق کار ایران مبتنی بر اصولی چون برابری فرصت‌ها، حمایت از نیروی کار داخلی، پیشگیری از بهره کشی نیروی کار آسیب پذیر و تضمین امنیت شغلی است؛ در این چارچوب هرگونه اصلاح یا الحاق در حوزه اشتغال اتباع خارجی باید با ملاحظه ساختار قانون کار مصوب ۱۳۶۹ و مقتضیات بازار کار ایران انجام شود.

بر اساس این گزارش، لایحه نهایی سازمان ملی مهاجرت (لایحه ادغام شده با مصوبه کمیسیون شوراها و امور داخلی کشور) اگرچه در ظاهر در پی ساماندهی وضعیت مهاجران است اما در بخش اشتغال دچار نارسایی های بنیادین در سطح، نظری، تقنینی و اجرایی است زیرا از نظر اصول نظری حق بر اشتغال شرافتمند، اولویت اشتغال اتباع داخلی و منع تبعیض در شرایط کار از مبانی پذیرفته شده در حقوق کار ایران و اسناد بین المللی است.

به باور مرکز پژوهش های اتاق بازرگانی ایران، لایحه مورد نظر مجلس (طرح ۵۶ ماده‌ای) بدون تعریف دقیق از اشتغال مجاز و حوزه های اشتغال اولویت دار، سیاستی موسع و فاقد ضابطه برای حضور اتباع خارجی در بازار کار ارائه می کند که از منظر حقوق کار، تهدیدی برای اصل برابری و عدالت شغلی به شمار می رود.

نکته اینجاست که در این لایحه در هیچ بخشی به صورت تفصیلی به مواد ۱۲۰ تا ۱۲۹ قانون کار اشاره‌ای نشده است؛ در نتیجه هماهنگی نهادی با هیات‌های فنی اشتغال شرایط احراز مهارت تبعه خارجی و الزام به اثبات فقدان نیروی ایرانی نادیده گرفته شده است؛ ضمن اینکه تضعیف مرجعیت وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی در تنظیم بازار کار و واگذاری تصمیم‌های پراهمیت به سازمانی جدیدالتأسیس، تعارض ساختاری در نظام حکمرانی اشتغال ایجاد می کند.

البته باید گفت که در لایحه دولت شورای سیاستگذاری و هماهنگی امور مهاجرین و اتباع خارجی پیش بینی شده است که وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی یکی از اعضای حقوقی آن شورا خواهد بود.

بر اساس این گزارش، در ماده ۳۰ لایحه مورد نظر مجلس، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی موظف شده است ظرف حداکثر ۹۰ روز پس از لازم الاجرا شدن این قانون بر مبنای اطلس مشاغل و نیازهای اشتغال کشور با لحاظ اولویت اشتغال برای اتباع ایرانی سامانه مشاغل مجاز برای اتباع خارجی با همکاری سازمان را راه اندازی نماید.

با این وجود به باور کارشناسان اگرچه این ماده از حیث هدف گامی مثبت در جهت نظام مند ساختن اشتغال اتباع خارجی تلقی می شود اما از منظر ساختار تقنینی انطباق با قانون ،کار و قابلیت اجرا، نیازمند اصلاح بنیادین است.

مشکل نخست اینکه تعیین مهلت سه ماهه برای طراحی و راه اندازی سامانه مشاغل مجاز، پیشنهاد اصلاحی غیرواقع بینانه و مغایر با تجربه عملی کشور است. برای نمونه سامانه جامع روابط کار با آنکه در تیرماه ۱۳۹۷ به صورت آزمایشی معرفی شد با گذشت قریب به هفت سال همچنان دچار نارسایی های جدی در ثبت شکایات قراردادها تخصصی بازار کار و بیمه بیکاری است.

این واقعیت نشان می دهد که توسعه یک سامانه ملی با کارکرد تخصصی به ویژه در حوزه‌ای همچون اشتغال اتباع خارجی مستلزم و اعلام مشاغل مجاز برای اتباع خارجی نیازمند زیرساخت قوی، زمان بندی واقع گرایانه و مشارکت چند نهادی است.

اشکال دوم را می توان در ارجاع این ماده به «اطلس مشاغل و نیازهای اشتغال کشور» جست و جو کرد که به باور کارشناسان حقوقی حوزه اشتغال فاقد مبنای قانونی روشن است زیرا تاکنون هیچ اطلس مشاغل ملی با ویژگی های تقنینی منتشر نشده و مستندات موجود به طور عمده ناپیوسته بوده و به روزرسانی نشده و فاقد اجماع کارشناسی هستند. به علاوه، تعریف نیازهای اشتغال کشور نیز در قالب عبارت کلی و غیر قابل اندازه گیری آمده و موجب تفسیر سلیقه ای خواهد شد.

مشکل سوم، حذف نقش هیأت فنی اشتغال برخلاف ماده ۱۲۱ قانون کار و تهدیدی از جمله وزارت صنعت معدن و تجارت اتاق بازرگانی و برای انسجام تصمیم گیری در حوزه اشتغال اتباع است. این ماده به صراحت تشخیص شرایط جواز اشتغال اتباع خارجی را منوط به بررسی تخصصی می داند و فقدان این مرجع در فرآیند طراحی سامانه موجب تقلیل اعتبار کارشناسی آن خواهد شد.

مشکل چهارم، بی توجهی به امنیت شغلی کارگران ایرانی است؛ آن هم در شرایطی که هنوز نظام دقیقی برای تفکیک مشاغل بومی و غیربومی در کشور مستقر نشده ، موجب تشدید رقابت ناسالم شغلی خواهد شد. ضروری است پیش از هرگونه اقدام اجرایی، مشاغلی که بر اساس داده های رسمی، کارگران ایرانی تمایلی به آن ندارند یا مهارف کافی در آن ندارند، شناسایی و احصا شوند.

تجربه سامانه روابط کار و اطلس مشاغل ایران برای اشتغال اتباع

نکته دومی که در حوزه اشتغال اتباع وجود دارد، پیش بینی سامانه‌ای برای گردآوری اطلاعات اتباع خارجی در لایحه مورد نظر است؛ کارشناسان معتقدند که در این زمینه باید تجربه راه‌اندازی سامانه های مشابه در دیگر حوزه ها را مدنظر قرار داد تا مشکلات به حداقل برسد.

پژوهشگران اتاق بازرگانی ایران معتقدند: تجربه راه اندازی سامانه جامع روابط کار که از تیرماه ۱۳۹۷ کلید خورد و تا سال ۱۴۰۳ هنوز در فرآیندهای اصلی خود مانند ثبت قراردادها شکایات و بیمه بیکاری با مشکل مواجه است، نشان می دهد طراحی سامانه‌ای مشابه برای اشتغال اتباع خارجی در بازه‌ای کوتاه فاقد توجیه فنی و تجربی است. بیش از ۵۰ درصد پرونده های ثبت شده در این سامانه نیازمند مراجعه حضوری و پیگیری فیزیکی هستند که مغایر با اهداف دیجیتال سازی و تسهیل گری است.

از سوی دیگر باید یادآور شد که بر اساس اعلام رسمی معاونت اشتغال وزارت تعاون در بهمن ۱۴۰۳ اطلس مشاغل فعلی فاقد پوشش دقیق منطقه ای، دسته بندی مهارت محور و به روزرسانی مداوم است؛ این اطلس بیش از آنکه مبنای تقنین باشد، ابزاری نیمه ساختار یافته برای مطالعات اشتغال است. بنابراین نمی‌توان از آن به عنوان مبنای تخصیص مشاغل مجاز به اتباع خارجی استفاده کرد.

سیدمالک حسینی معاون اشتغال وزارت تعاون فروردین ماه امسال از تدوین اطلس اشتغال کشور با محوریت آمایش سرزمینی استان‌ها خبرداده و مهم ترین دلیل این آمایش را جلوگیری از افزایش نابجای یک کسب‌وکار و وجود توازن در مشاغل در یک منطقه جغرافیایی اعم از شهر، منطقه با محله عنوان کرده بود.

تهدیدهای شغلی برای نیروی کار داخلی

طبق گزارش سالانه پژوهشکده آمار کار در سال ۱۴۰۲ حدود ۸۷ درصد اتباع خارجی شاغل در ایران در مشاغل کم مهارت فعالیت دارند که شامل ساختمان سازی سنتی، خدمات، نظافت باربری و کشاورزی ابتدایی است؛ ۶۰ درصد از آنان در اطراف تهران، مشهد، اصفهان و کرج متمرکزند و در این حوزه ها فقدان آموزش تخصصی نابرابری دستمزد و کاهش تقاضای کارگران داخلی مشهود است. حضور بی ضابطه این اتباع به ویژه در دوره های رکود اقتصادی موجب فشار بر دستمزدها افت استاندارد ایمنی شغلی و گسترش بازار کار غیر رسمی می شود.

در این رابطه چند روز پیش معاون اشتغال وزارت کار گفته بود که همچنان ۵۷ درصد از بازار کار ایران در اختیار مشاغل غیررسمی است و به همین سبب حضور اتباع در بازار غیررسمی کار می تواند تهدید جدی برای نیروی کار ایرانی باشد.

یک راهکار ساده برای حل چهار مشکل حقوقی اشتغال اتباع

وجود چهار مشکل حقوقی در یک ماده سبب شده تا کارشناسان یک متن جایگزین را برای ماده ۳۰ پیشنهاد دهند تا اشکالات حقوقی به حداقل برسد:

«وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مکلف است با همکاری سازمان ملی مهاجرت و بر مبنای شاخص های تخصصی بازار کار، ظرف مدت ۶ ماه از لازم الاجرا شدن این قانون، سامانه‌ای الکترونیکی برای ثبت طبقه بندی و اعلام مشاغل مجاز برای اتباع خارجی راه اندازی نماید. فهرست مشاغل مجاز با رعایت اولویت اشتغال اتباع ایرانی و با پیشنهاد هیأت فنی اشتغال و تأیید وزارت در چارچوب ضوابط مربوط به صدور پروانه کار و پس از احراز فقدان تعارض با امنیت شغلی نیروی کار داخلی تعیین می گردد.

تبصره ۱ - در صورت فقدان اطلس رسمی مشاغل با گذشت و بیش از ۶ ماه از آخرین به روز رسانی آن وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی موظف است پیش از بهره برداری از سامانه نسخه به روز شده آن را با مشارکت نهادهای ذی ربط از جمله وزارت صنعت معدن و تجارت اتاق بازرگانی و دانشگاه ها، تهیه و منتشر نماید.

تبصره ۲- تعیین مشاغل مجاز باید با تمرکز بر حوزه هایی انجام پذیرد که بنا بر آمارهای رسمی کارگران داخلی تمایلی به اشتغال در آن ندارند با مهارت کافی برای تصدی آن وجود ندارد.»

بی توجهی به ساز و کار قانون کار

همچنین در ماده ۳۱ لایحه مورد نظر مجلس آمده است: «کارفرمایان موظفند درخواست برای اشتغال اتباع خارجی را در سامانه مشاغل اتباع خارجی ثبت کنند؛ در صورت موافقت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با هماهنگی سازمان ملی مهاجرت می تواند اقدام به بکارگیری اتباع خارجی کنند.»

از نگاه کارشناسان، این متن با چند ایراد ماهوی و ساختاری مواجه است:

نخست آنکه در این ماده فقط به ثبت در سامانه و موافقت وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی بسنده شده است بدون آنکه به مفاد صریح ماده ۱۲۱ قانون کار اشاره شود. ماده ۱۲۱ قانون کار سه شرط اساسی برای صدور پروانه کار اتباع خارجی تعیین می کند که شامل موارد زیر است:

۱- فقدان نیروی متخصصی ایرانی

۲- احراز تخصص و مهارت تبعه خارجی

۳- هدفمندی اشتغال در راستای آموزش نیروی کار بومی

به باور کارشناسان عدم تصریح این شروط در متن ماده موجب تقلیل مرجعیت قانون کار و تضعیف نظام نظارت فنی بر اشتغال مهاجرین خواهد شد.

دوم اینکه عبارت‌ «با هماهنگی سازمان» بدون تبیین دقیق حدود اختیارات سازمان ملی مهاجرت ابهام آفرین است و می تواند منشاء تعارض میان دستگاههای اجرایی شود. روشن نیست که این هماهنگی ناظر بر ارائه نظر مشورتی است یا تأییدیه لازم الاجرا.

سوم، فقدان نقش هیأت فنی اشتغال که در ماده ۱۲۱ قانون کار به عنوان رکن تخصصی تشخیص شرایط استخدام اتباع خارجی ذکر شده، نقصی اساسی در طراحی این ماده محسوب می شود. بدون حضور این هیأت، امکان ارزیابی تخصصی ادعاهای کارفرمایان یا صحت مدارک مهاجران از بین خواهد رفت و زمینه سوء استفاده در صدور پروانه کار فراهم می شود.

با توجه به این سه ایراد، پیشنهاد شده است متن زیر جایگزین مصوبه کمیسیون شوراهای مجلس شورای اسلامی شود:

«کارفرمایان موظفند پیش از هر گونه به کارگیری اتباع خارجی درخواست صدور پروانه کار را از طریق سامانه مشاغل مجاز اتباع خارجی ثبت نمایند. صدور پروانه کار منوط به احراز شرایط مقرر در ماده ۱۲۱ قانون کار توسط هیأت فنی اشتغال و تأیید وزارت تعاون، کار و رفان اجتماعی با هماهنگی سازمان ملی مهاجرت خواهد بود.

تبصره - شرایط لازم برای صدور پروانه کار اتباع خارجی عبارت است از:

۱- فقدان نیروی ایرانی واجد شرایط در همان تخصص با مهارت

۲- برخورداری نیمه خارجی از تخصص مهارت با تجربه کافی

۳- هدفمندی اشتغال در راستای آموزش و جایگزینی نیروی کار بومی در آینده نزدیک»

ناهمگونی در ضمانت اجرا

یکی از نکاتی که اتاق بازرگانی ایران درباره لایحه تشکیل سازمان ملی مهاجرت بیان کرده، بحث ضمانت اجرایی آن در حوزه اشتغال اتباع است؛ لایحه در تعیین مجازات ها بدون اشاره دقیق به نسبت آن با مجازات های ماده ۱۸۱ قانون کار و سایر قوانین کیفری به ناهمگونی ساختاری در نظام ضمانت اجرا دامن زده است که از نظر پارلمان بخش خصوصی، این وضعیت سبب تضاد در رسیدگی های قضایی و ناهمگونی رویه های کیفری خواهد شد زیرا مشخص نیست که مجازات مقرر در قانون کار تکمیلی جایگزین یا موازی با مجازاتهای لایحه است. این ابهام اصل شفافیت و قطعیت قانون جزا را نقض می کند.

آنان بر این باورند که لایحه تشکیل سازمان ملی مهاجرت با وجود همه مزیت ها، در بخش اشتغال دچار نقص در پیوستار سیاست گذاری حقوق کار، فقدان تحلیل نهادی، کمبود داده های دقیق و درک ناقص از وضعیت میدانی بازار کار ایران است؛ بدون اصلاحات عمیق این بخش از لایحه نه تنها گامی در جهت تنظیم اشتغال مهاجران نخواهد بود، بلکه می تواند به تضعیف قانون کار گسترش رقابت منفی در بازار کار و اختلال در نظام تصمیم گیری اشتغال کشور منجر شود.