مسئولیت آمایش سرزمین در ایران با کیست؟

«ایران با وجود ظرفیت‌های متنوع و گسترده‌ای که دارد، هنوز نتوانسته از آمایش سرزمین به‌عنوان ابزاری موثر برای توسعه پایدار استفاده کند»؛ این بخشی از اظهارات «اردشیر گراوند» پژوهشگر اجتماعی و مدیر پیشین مرکز رصد امور اجتماعی وزارت کشور است.

این جامعه‌شناس در گفت‌وگویی که که با ایران اکونومیست داشت تصریح کرد «تا وقتی سازمان برنامه دولتی باشد، نمی‌توان به اصلاح واقعی امید داشت».

آمایش سرزمین در پی آن است که هر منطقه با توجه به ویژگی‌ها و محدودیت‌های خود به‌گونه‌ای مدیریت شود که هم کیفیت زندگی ساکنان بهبود یابد و هم بهره‌وری اقتصادی و اجتماعی افزایش یابد

در ادامه، بخش نخست این گفت‌وگو را می‌خوانید:

هدف آمایش، توزیع مناسب انسان، فضا و فعالیت است

با گذشت نزدیک به ۱۳ سال از ابلاغ «سیاست‌های کلی آمایش سرزمین» (آذرماه ۱۳۹۰) شاهدیم که روند سیاستگذاری و برنامه‌ریزی‌ها با اصول هشتگانه مندرج در این سیاست‌های کلی متناظر نبوده است. گراوند در ابتدای این گفت‌وگو در پاسخ به پرسشی درباره اهداف، اقتضائات و ضرورت‌های آمایش سرزمین اظهار داشت: هر کشوری به طور طبیعی دارای ویژگی‌ و ظرفیت‌های متنوعی است. این تنوع در ایران با توجه به وسعت جغرافیایی و شرایط اقلیمی‌اش بیشتر به چشم می‌آید. ایران از خشک‌ترین و گرم‌ترین مناطق دنیا گرفته تا یکی از پرباران‌ترین و سرسبزترین نقاط را در خود جای داده است. همچنین، مناطقی در ایران وجود دارند که از کم‌جمعیت‌ترین و خالی‌ترین مناطق دنیا به شمار می‌روند، در حالی که مناطق دیگری از جمله کلان‌شهرهایی مانند تهران از پرتراکم‌ترین نقاط جهان محسوب می‌شوند. این تفاوت‌ها ضرورت یک برنامه‌ریزی جامع و هدفمند را نشان می‌دهد؛ برنامه‌ای که بتواند تعادل و توسعه پایدار را در سراسر کشور ایجاد کند.

آمایش سرزمین به‌عنوان یک رویکرد علمی و کاربردی، هدفش توزیع مناسب انسان، فضا و فعالیت است. این مفهوم در جست‌وجوی پاسخی برای این پرسش است که هر منطقه از سرزمین چه ظرفیت‌هایی دارد، چه نوع فعالیت‌هایی باید در آن انجام شود، و انسان‌ها چگونه می‌توانند در این مناطق به بهترین نحو زندگی و کار کنند؟ آمایش سرزمین در پی آن است که هر منطقه با توجه به ویژگی‌ها و محدودیت‌های خود به‌گونه‌ای مدیریت شود که هم کیفیت زندگی ساکنان بهبود یابد و هم بهره‌وری اقتصادی و اجتماعی افزایش یابد.

برای مثال، در مناطق گرم و کویری ایران که به‌ظاهر شرایط زیستی دشواری دارند، معادن عظیمی وجود دارد که فعالیت‌های معدنی و فرآوری صنعتی در آن مناطق رونق یافته است. در مقابل، مناطقی مانند گیلان که بیش از هزار میلی‌متر بارندگی سالانه دارد، برای فعالیت‌هایی مانند شیلات، کشاورزی و کشت محصولاتی چون برنج مناسب است. یا در زاگرس، زراعت، دامداری خرد و فعالیت‌هایی متناسب با شرایط طبیعی آن منطقه انجام می‌شود. همچنین، مناطق جنوبی کشور در حاشیه خلیج فارس و دریای عمان، به دلیل دسترسی به دریا، ظرفیت بالایی در حوزه دریانوردی، شیلات و حمل‌ونقل دریایی دارند.

آمایش سرزمین در تلاش است تا تعادل میان انسان، فعالیت و فضا را برقرار کند. به این معنا که برای هر منطقه باید مشخص شود چه نوع فعالیت‌هایی با ظرفیت‌های محیطی و نیازهای انسانی سازگار است. در برخی موارد، آمایش ممکن است به این نتیجه برسد که یک منطقه برای سکونت انسان مناسب نیست. در این حالت، برنامه‌های آمایش ممکن است جابه‌جایی جمعیت از آن منطقه را توصیه کنند، زیرا زندگی در آن مناطق نه تنها دشوار بلکه غیراقتصادی و ناپایدار خواهد بود.

سیاست‌های آمایش تحت تأثیر سلایق و اولویت‌های دولت‌ها قرار داشته است

اکنون به دلیل نبود برنامه‌های مشخص، هر فردی می‌تواند در هر زمانی در هر پست مدیریتی منصوب شود، بدون آنکه هیچ تناسبی با وظایف خود داشته باشد. این باعث بی‌نظمی و ناکارآمدی در مدیریت کشور می‌شود

«روندی که آمایش سرزمین در ایران پیموده و موانعی که طی سال‌های گذشته پیش روی آن قرار داشته چگونه بوده است؟» گراوند به این پرسش چنین پاسخ داد: ایران در زمینه اجرای آمایش سرزمین با چالش‌های جدی مواجه بوده است. تلاش‌ها برای تدوین آمایش سرزمین در ایران به پیش از انقلاب بازمی‌گردد. در آن زمان، شرکت «ستیران» مأمور شد تا طرح‌هایی برای آمایش سرزمین تهیه کند. با وقوع انقلاب اسلامی، این برنامه‌ها کنار گذاشته شد و کشور به شیوه‌ای دیگر مدیریت شد. پس از انقلاب، سازمان برنامه و بودجه به‌عنوان نهادی مسئول برای برنامه‌ریزی و تدوین آمایش سرزمین تعیین شد. با این حال، این سازمان در دوره‌های مختلف دچار تغییرات ساختاری و چالش‌های نهادی شد که بر اجرای موفق آمایش تأثیر منفی گذاشت.

یکی از مشکلات اساسی این بود که استقلال سازمان برنامه و بودجه به‌مرور کاهش یافت. در برخی دوره‌ها، این سازمان با وجود اینکه زیرمجموعه دولت بود، استقلال نسبی بیشتری داشت. اما در دوره‌هایی، این استقلال از بین رفت و سازمان برنامه عملاً به یکی از ابزارهای دولت تبدیل شد. این موضوع باعث شد که سیاست‌های آمایش سرزمین بیش از آنکه بر مبنای نیازها و ظرفیت‌های کشور باشد، تحت تأثیر سلایق و اولویت‌های دولت‌های مختلف قرار گیرد.

برای مثال، در دوره‌های مختلف، دولت‌ها پایبندی متفاوتی به آمایش سرزمین نشان داده‌اند. در دولت آیت‌الله هاشمی رفسنجانی و سیدمحمد خاتمی تلاش‌هایی برای اجرای سیاست‌های آمایش انجام شد اما در دوره‌های بعدی، این برنامه‌ها نادیده گرفته شد یا به‌صورت پراکنده و غیرمنسجم اجرا شد.

هر استان به‌صورت مستقل و با رویکردهای متفاوت اقدام به تدوین برنامه‌های آمایشی کرده است

آمایش سرزمین باید از سوی نهادهایی انجام شود که فاقد تعارض منافع بوده و هدف آن‌ها تنها ارتقای شرایط کشور باشد. در حال حاضر، بسیاری از مطالعات آمایش سرزمین توسط دستگاه‌های دولتی انجام می‌شود که خود باعث ایجاد منافع شخصی و سیاسی در این فرآیند می‌شودبه گفته این جامعه‌شناس، یکی دیگر از مشکلات، نبود یکپارچگی در تدوین و اجرای آمایش سرزمین در سطح ملی و استانی است. در طول ۱۳ سالی که از اعلام سیاست‌های کلی سرزمین می‌گذرد، هر استان به‌صورت مستقل و با رویکردهای متفاوت اقدام به تدوین برنامه‌های آمایشی کرده است. این رویکرد پراکنده و غیریکپارچه باعث شد که نتوان برنامه‌ای جامع و منسجم برای کل کشور تدوین کرد.

از سوی دیگر، نهادها و دستگاه‌های اجرایی نیز الزام کافی برای اجرای سیاست‌های آمایش نشان نداده‌اند. نبود هماهنگی میان نهادهای دولتی، بخش خصوصی، سازمان‌های مردم‌نهاد و دیگر بازیگران اصلی عرصه توسعه، اجرای آمایش سرزمین را با مشکلاتی مواجه کرده است.

آمایش سرزمین باید بتواند تعادل میان توسعه اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی را برقرار کند. این تعادل زمانی حاصل می‌شود که همه بازیگران، اعم از دولت، بخش خصوصی، نهادهای مردمی و حتی نهادهای بین‌المللی در قالب یک برنامه جامع و هماهنگ عمل کنند. اما در ایران، ساختار فعلی سازمان برنامه و بودجه و وابستگی آن به دولت، این هماهنگی را دشوار کرده است.

به‌طور کلی، ایران با وجود ظرفیت‌های متنوع و گسترده‌ای که دارد، هنوز نتوانسته است از آمایش سرزمین به‌عنوان ابزاری موثر برای توسعه پایدار استفاده کند. نبود انسجام، تغییرات مداوم ساختاری و نادیده گرفتن اصول علمی آمایش از جمله عواملی هستند که این امر را با مانع مواجه کرده‌اند. برای بهبود این وضعیت، نیاز است که نهادهای مسئول به استقلال بیشتری دست یابند و سیاست‌های آمایش به‌صورت الزام‌آور و هماهنگ در کل کشور اجرا شود.

تا وقتی سازمان برنامه دولتی باشد، نمی‌توان به اصلاح واقعی امید داشت

گراوند در پاسخ به پرسشی در زمینه اصلی‌ترین پیش‌نیاز تحقق اهداف آمایشی در برنامه‌ریزی‌های کشور بیان داشت: تا زمانی که سازمان برنامه مستقل نباشد و خود مدیریت آن در دست نهادهای دولتی باشد، نمی‌توان به اصلاحات واقعی امید داشت. وقتی رئیس‌جمهور رئیس سازمان برنامه را تعیین می‌کند و سپس اعضای شورای عالی آمایش را معرفی می‌کند که هیچ تناسبی با آمایش ندارند، نتیجه همین خواهد بود که هیچ اقدامی صورت نمی‌گیرد. باید ابتدا دولت را ملزم به رعایت آمایش کرد و وقتی وزیر برنامه‌ای دریافت کرد، زمان‌بندی و نتایج آن مشخص شده باشد، آن وزیر موظف است که پاسخگو باشد. در این صورت، جامعه می‌تواند به عنوان ناظر بر اجرای برنامه‌ها عمل کند.

اگر این تغییرات اعمال شود، دیگر وزیر نیازی نخواهد داشت که برای تأمین منابع از سازمان برنامه تقاضا کند. در این وضعیت، سازمان برنامه باید به وزیر مراجعه کند و از او بخواهد که پروژه‌ها را سریع‌تر به پایان برساند. برای مثال، وقتی شما می‌خواهید ساختمانی بسازید، باید نقشه، مصالح، و فازهای مختلف پروژه را مشخص کنید. سپس زمان‌بندی، قرارداد و نظارت لازم را بر کار انجام می‌دهید. در این صورت، پیمانکار باید طبق برنامه عمل کند و هیچگونه تغییر در انتخاب متخصصین نخواهد داشت.

اما اکنون به دلیل نبود برنامه‌های مشخص، هر فردی می‌تواند در هر زمانی در هر پست مدیریتی منصوب شود، بدون آنکه هیچ تناسبی با وظایف خود داشته باشد. این باعث بی‌نظمی و ناکارآمدی در مدیریت کشور می‌شود.

از شرکت‌های مشاوری با تخصص بالا و به دور از تعارض منافع باید بهره برد

گراوند در ادامه گفت‌وگو و در خصوص بررسی تطبیقی شرایط ایران با سایر کشورهای رو به توسعه در زمینه بهره‌گیری از برنامه‌ریزی مبتنی بر اصول و اقتضائات آمایشی اظهار داشت: اگر بخواهیم بررسی تطبیقی انجام دهیم و روندی تقریبا مشابه در کشورهای دیگر در توسعه و برنامه‌ریزی را مشاهده کنیم و می‌بینیم که در اکثر کشورهای پیشرفته و حتی کشورهای منطقه، این الزامات آمایش رعایت شده است. در این کشورها، سازمان برنامه معمولاً با شرکت‌های مشاور معتبر همکاری می‌کند که از خارج از دولت و بخش‌های دولتی هستند و تخصص بالایی در برنامه‌ریزی و آمایش سرزمین دارند. به عنوان مثال، در امارات، عراق، عربستان سعودی و مالزی، برنامه‌های آمایش توسط شرکت‌های مشاوری که صلاحیت دارند و هیچ تعارض منافع ندارند، تهیه می‌شود.

در صورتی که سازمان برنامه، سازمان حفاظت محیط زیست، سازمان امور اجتماعی و بانک مرکزی همچنان در اختیار دولت باشند، نمی‌توان امیدی به اصلاحات داشت

در ایران، این روند به درستی پیاده‌سازی نشده است. برای طراحی طرح جامع قشم، شرکت‌هایی مانند سوئکو سوئدی را به عنوان مشاور آوردند. این شرکت‌ها قادرند طرح‌هایی ارائه دهند که به دلیل تخصص و خارج از دایره تصمیم‌گیری‌های دولتی بودن، همیشه نوآورانه و کارآمد هستند. اگر بخواهیم در ایران هم موفق عمل کنیم، باید از این تجربیات استفاده کرده و از شرکت‌های مشاوری با تخصص بالا و بی‌طرف برای برنامه‌ریزی آمایش سرزمین بهره ببریم.

تغییر ساختاری موجب خواهد شد که دولت واقعا به قوه مجریه تبدیل شود

این جامعه‌شناس افزود: با وضعیت کنونی نهادی که در آن قرار داریم، در صورتی که سازمان برنامه، سازمان حفاظت محیط زیست، سازمان امور اجتماعی و بانک مرکزی همچنان در اختیار دولت باشند، نمی‌توان امیدی به اصلاحات داشت. دولت‌ها به‌طور معمول تصمیمات خود را بر اساس مقتضیات روز اتخاذ می‌کنند و ممکن است هر زمان برنامه‌ای را که در آن الزامات آمایش گنجانده شده است متوقف کرده و با برنامه‌ای دیگر جایگزین کنند. به نظر من، برای اصلاح کشور و برآورده شدن الزامات آمایش، ابتدا باید سازمان برنامه به طور کامل از دولت مستقل شود و به یک سازمان عمومی تبدیل شود.

بعضی افراد ممکن است بپرسند که این سازمان باید در کجا قرار گیرد، اما به عقیده من، اساساً نباید تحت کنترل یکی از پنج یا شش بازیگر اصلی کشور یعنی دولت، مردم، بخش خصوصی و عمومی، سمن‌ها و نهادهای بین‌المللی باشد. نه تنها سازمان برنامه، بلکه نهادهایی مانند سازمان امور اداری و استخدامی نیز به طور مستقیم با آمایش در ارتباط هستند. هنگامی که آمایش در داخل دولت قرار گیرد، احتمال اختلال در آن وجود دارد.

اگر من در جایگاه مسئول قرار داشتم، پیشنهاد می‌کنم که سازمان برنامه باید از دولت مستقل باشد تا قادر باشد به دولت برنامه دهد و بر اساس آن، زمان‌بندی، نتایج و بودجه مشخص کند. این تغییر ساختاری موجب خواهد شد که دولت به قوه مجریه تبدیل شود. به عبارت دیگر، از آن به بعد دولت باید براساس برنامه‌هایی که سازمان برنامه ارائه داده، عمل کند.

تا زمانی که این تحول در سازمان برنامه رخ ندهد، وزرای ما، استانداران و فرمانداران به‌طور عمده بدون برنامه‌های مشخص پشت میزهای خود خواهند نشست و هیچ امیدی به اصلاحات در کشور نخواهد بود. تا امروز هیچ‌یک از وزیران، استانداران و فرمانداران برنامه‌ای مشخص و عملیاتی در دست نداشته‌اند که بر اساس آن اقدام کنند. ما چند سال پیش آمایش‌های گذشته را تلفیق کردیم و همایش ملی آمایش و آمایش‌های استانی را استخراج کردیم، اما نتیجه‌ آن کجا است؟ به کدام وزیر یا استاندار این آمایش‌ها داده شده است و چه اقداماتی بر اساس آن‌ها صورت گرفته است؟

یکی از نکات کلیدی دیگر در اصلاح وضعیت کنونی، نیاز به استقلال در مطالعات آمایش سرزمین است. آمایش سرزمین باید از سوی نهادهایی انجام شود که فاقد تعارض منافع بوده و هدف آن‌ها تنها ارتقای شرایط کشور باشد. در حال حاضر، بسیاری از مطالعات آمایش سرزمین توسط دستگاه‌های دولتی انجام می‌شود که خود باعث ایجاد منافع شخصی و سیاسی در این فرآیند می‌شود. برای جلوگیری از این مشکل، باید مطالعات آمایش سرزمین به مشاوران مستقل واگذار شود تا بتوانند بدون تحت تاثیر قرار گرفتن از منافع سیاسی، برنامه‌های دقیقی برای توسعه کشور ارائه دهند.