ایران اکونومیست-هرچند ذات
كسب‌وكار بانكداري است كه با پذيرش سپرده و اعطاي تسهيلات واسطه‌گري كند،
اما اين واسطه‌گري مالي كسب‌وكاري صرفا خصوصي به‌شمار نمي‌آيد و وجوه عمومي
متعددي دارد. به همين دليل، سلامت مالي اين نهادها اهميت اجتماعي ـ
اقتصادي دارد و از مولفه‌هاي اصلي ثبات بخش مالي به‌شمار مي‌آيد. البته در
كشورهاي مختلف و در طول زمان گاه سلامت و حيات اقتصادي بانك‌ها و موسسات
اعتباري به شدت در معرض خطر قرار مي‌گيرد و آن نقطه سرآغاز بحران‌هاي
پشتاپشتي در بازار مالي آن كشورها است؛ موضوع مبتلابه اقتصاد ايران در
شرايط امروز كشور.
متاسفانه در سال ۱۳۹۳ شاهد بروز شرايط درماندگي و
ناتواني مالي در برخي از نهادهاي مالي كشور بوده‌ايم. اگرچه ريشه وقايع در
سوابق اين نهادها نهفته بود، ليكن در سال 1393 بروز كامل اين وضعيت چهره
نمود. براي مثال، شركتي بيمه‌اي در پرداخت تعهدات خود ناتوان ماند و به
بيمه‌اي بزرگ‌تر واگذار شد؛ موسسه‌اي مالي اعتباري به واسطه تمركز اعتبارات
در مگاپروژه ساختماني دچار مشكلات نقدينگي جدي شد و از چك‌هاي مدت‌دار
براي پرداخت وجوه سپرده‌گذاران استفاده كرد؛ عدم‌رعايت حد نصاب
سرمايه‌گذاري در دارايي ثابت در چند بانك، آنها را در تنگناي نقدينگي قرار
داد، تا آنجا كه اضافه‌برداشت آنها به چندين برابر سرمايه‌شان رسيد؛ ميزان
اضافه‌برداشت مجموع بانك‌ها به طرز قابل‌توجهي افزايش يافت و ركوردي تاريخي
زد و بانك‌ها طولاني‌مدت به بانك مركزي بدهكار ماندند. اين شرايط در حالي
روي داد كه استقراض بانك‌هاي تجاري از بانك مركزي در گذشته‌ها همواره
به‌شكل كوتاه‌مدت رايج بوده صرفا ابزاري براي رفع نيازهاي نقدينگي
كوتاه‌مدت است. استفاده از تسهيلات تنزيل در آمريكا حتي در خلال بحران مالي
2008، تنها براي دوره‌هاي 30 و 90 روزه تمديد شده است. به اين موقعيت
نامناسب بايد موسسات مالي و اعتباري بدون‌مجوز را اضافه كرد كه حداقل دو
موسسه در حال حاضر در وضعيت بحراني قرار گرفته و عاجز از پرداخت وجوه
سپرده‌گذاران هستند.
اين نمونه‌ها، اولين موارد بروز تنش‌هاي مالي در اقتصاد ايران به‌شمار
نمي‌آيند؛ مشابه اين رويدادها كم‌وبيش در سال‌هاي قبل نيز تجربه شده است.
ناتواني موسسات پولي غيرمجاز و صندوق‌هاي گريزان از نظارت در دهه 80 را
مي‌توان نمونه‌هاي خفيفي از اين دست به‌شمار آورد. نكته قابل‌تامل، مختصات
اقتصادي بسيار متفاوت امروز نسبت به آن دوران است. امروز با گسترش بازارهاي
پولي و مالي، تعدد كانال‌هاي اثرگذار بر بخش حقيقي اقتصاد و نيز بسط پولي
چند سال گذشته، ضريب اثرگذاري بخش پولي بر كليت اقتصاد ايران بدون‌شك چند
برابر شده است. اگر در گذشته موسسه‌اي غيرمجاز در شهرستاني فعاليت خلاف
مقررات پولي انجام مي‌داد، دامنه بحران نقدينگي آن نهايتا در مرز‌هاي
اقتصادي استان مهار مي‌شد؛ اما با گسترش شعب موسسات اعتباري و روابط
شبكه‌اي في‌مابين نهادهاي مالي، دامنه آثار چنين بحران‌ها‌يي بسيار فراتر
از پيش امتداد يافته است.
با تمام اين اوصاف، بانك مركزي تمامي تجارب پيشين براي اصلاح مجموعه‌اي از
اين ناهنجاري‌هاي مالي را به ادغام‌ها و واگذاري‌هاي دستوري محدود كرد؛
بانك مركزي از اهرم تاييد صلاحيت مديران و حمايت از محل منابع عمومي يا
ترتيباتي مشابه نيز استفاده كرده است. استفاده از منابع عمومي گاه به‌صورت
مستقيم و گاه به‌صورت غيرمستقيم صورت گرفته است. حل‌وفصل اين مسائل از محل
منابع عمومي در هر شكلي، راه‌حل اساسي براي اين مشكلات نبوده و نخواهد بود.
مساله اصلي در نوع نگرش به اصلاحات در اين بخش است. تمامي اشكال ادغام يا
حمايت مالي (bail out) با نوعي كژمنشي (moral hazard) همراه بوده است.
در ادغام دستوري مدل ايران، به سهامدار قانون‌گريز آن نهادمالي كه در
اعطاي اعتبارات و ايفاي نقش واسطه‌گري به اصول علم مالي و مقررات ناظر
متعهد نبوده، نه‌تنها جريمه‌اي تعلق نگرفته، بلكه پاداش هم داده شده است،
او به سهامدار بانك بدون‌مشكلي تبديل شده است. اگرچه وي سهم مالكيت كمتري
در بانك جديد دريافت كرده و سهمش كوچك‌تر شده، اما خالص ارزش ريالي سهمش
بالاتر هم رفته است. البته روشن نشده كه افزوده ثروت او از محل كسب مجوز
بانك در ازاي چه خدمت صالحي بوده است؟ اگر رفتار با خاطي اين‌چنين باشد،
ديگر چه انگيزه‌اي براي رعايت مقررات احتياطي و ممارست براي حفظ سلامت مالي
بنگاه باقي مي‌ماند؟
در روش‌هاي مرسوم تا امروز، سپرده‌گذار حرفه‌اي هر موسسه مالي و اعتباري
خاطي كه بي‌مهابا و برخلاف هشدارهاي بانك مركزي همچنان در يك نهاد مالي
بدون‌مجوز سپرده‌گذاري كرده است، به سپرده‌گذار بانك تحت حمايت بانك مركزي
تبديل مي‌شده است. البته كيفيت دارايي‌هاي موسسه مالي خاطي و حجم ديون
واقعي و مشكلات ديگر آن برعكس باعث تخريب ارزش سهم سهامداران بانك پذيرنده
شده است.
بديهي است به هر ميزان كه انتظارات سهامدار موسسه اعتباري از حمايت‌هاي
مالي عمومي بيشتر باشد، اين رفتار كژمنشانه بيشتر تقويت مي‌شود. از طرف
ديگر، چون سازوكار اصلاح بهينه نيست، اين موسسه بيمار و درمانده، قرنطينه و
درمان نمي‌شود و تا زماني كه آثار اپيدمي اعتباري آشكار نشود، بيماري
انتشار مي‌يابد.
مشهود است مادامي كه گزينه برنامه نجات مالي پيش‌روي سهامداران خاطي وجود
داشته باشد، به اصلاح اين الگوي رفتاري و كاهش کژمنشي‌ها اميد نخواهد رفت.
اين كژمنشي آنها ناشي از وجود حمايت‌هاي مالي مستقيم و غيرمستقيم از مجراي
منابع عمومي است. از سوي ديگر، دولت‌ها نيز به‌عنوان متوليان برنامه نجات
مالي همواره اختيار تعيين شرايط برنامه‌هاي نجات مالي را دارند و اين به
آنان قدرت چانه‌زني جدايي مي‌دهد كه لزوما به كسب منافع مالي منجر نمي‌شود.
در ايران، دولت يازدهم و مقام ناظر (بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران) در
موقعيت نامناسبي براي مقابله با شوك‌هاي ناشي از انحلال، تسويه و اعلام
ورشكستگي اين بانك‌ها يا موسسات اعتباري است؛ آنها نبايد از محل منابع
پرداخت‌كنندگان ماليات يا درآمدهاي نفتي كشور انجام اين اصلاحات را
برنامه‌ريزي كنند. اضطرار شرايط حال ايجاب مي‌كند به‌دنبال راه‌حل‌هاي
بديع‌تر و جسورانه‌تر برويم. خوشبختانه، به‌قدر كافي تجربياتي از اين دست
در سطح جهاني و در اقتصادهاي كشورهاي مختلف در دسترس است. مسير تجديد
ساختار نهادهاي سپرده‌پذير به‌تدريج از نجات مالي به سمت نسل‌هاي برنامه‌اي
جديدتر در حال تغيير جهت است. بخش مالي اقتصاد ايران، مستقل از رويكرد
تجديد ساختار آن، براي افزايش كارآيي نيازمند تحولاتي بنيادين است. اينكه
برنامه‌هاي جديد تجديد ساختار چه بايد باشد، خود به بحثي مستقل نياز دارد
كه به آينده واگذار می‌كنيم. در اين مقاله صرفا به يك روش ديگر اشاره خواهد
شد.
پيش‌نياز تجديد ساختار طبق گزينه جديد، نخست آن است که طبقه‌بندي جديدي از
سپرده‌ها بايد به رسميت شناخته شود. آن دسته از حرفه‌‌اي‌ها و صاحبان
كسب‌وكار كه سپرده‌هايي با ارقام بالا در بانك‌هاي درمانده دارند و نرخ‌هاي
سود بالا و غيرمتعارف دريافت مي‌كرده‌اند، بايد رسما از چتر حمايتي مالي
كنار گذاشته شوند. بيمه سپرده و ضمانت اصل سپرده بايد به سپرده‌هاي خرد و
اقشار عام سپرده‌گذار محدود شود. سپرده‌گذاران بزرگ مي‌توانند در انتخاب
بانك‌هاي پذيرنده سپرده‌هاي خود، بينش حرفه‌اي خود را به كار گيرند و ريسك
متناسب با بازده دريافتي غيرمتعارف آنها نبايد بر دوش پرداخت‌كنندگان
ماليات قرار گيرد.
ارائه چنين محصول بيمه‌اي براي سپرده‌ها توسط دولت، يعني پوشش حمايتي از
سپرده‌هاي بزرگ، ديگر محصولي نيست كه يك كالاي عمومي (public good) به‌شمار
آيد. اين خلأ يعني نياز احتمالي به كاهش ريسك دارندگان سپرده‌هاي بزرگ،
توسط بازار مالي به سرعت پوشش داده خواهد شد و آنها محصولاتي از جنس بيمه
اعتباري براي اين گروه از سپرده‌گذاران مي‌توانند طراحي و ارائه كنند.
پس در اين گزينه، بيمه صرفا براي سپرده‌هاي خرد و تحت حمايت صندوق ضمانت
سپرده‌ها لازم‌الاجرا است و بقیه سپرده‌ها به‌مثابه بدهي تضمين‌نشده و فاقد
اولويت درنظر گرفته مي‌شوند. اين سپرده‌ها فقط بايد قابل‌تبديل به سهام
تلقي شود. به‌علاوه، اين نرخ‌هاي ترجيحي سپرده بايد رسميت پيدا كند و ريسك
مالي بانك به سپرده‌گذاران خارج از پوشش حمايتي صندوق ضمانت سپرده‌ها تسري
يابد. طبقه سپرده‌هاي خرد بايد نخستين طبقه براي بازيافت سرمايه در شرايط
بحران تلقي شوند.
با استقرار نظام حقوقي و مالي مشابه آنچه در بالا به آن اشاره شد، بستر
تجديد ساختارهايي كارآ و اثربخش فراهم خواهد شد. يكي از رويكردهاي نوين
براي مثال مي‌تواند نجات مالكيت (bail in) باشد. در حال حاضر، از اين
رويكرد براي اصلاح برخي از بانك‌هاي يونان استفاده مي‌شود. البته اين
رويكرد مكمل برنامه‌هاي مالي است و تجديد ساختار نظام بانكي بسته‌اي كامل
مي‌طلبد.
هسته محوري طراحي اين دسته از اصلاحات بر «سرمايه‌اي‌كردن» اجباري
سپرده‌ها مبتني است: سرمايه سهامداران قبل از تجديد ساختار كه بانك را
متحمل زيان كرده‌اند، تحت مقرراتي عمدتا سوخت خواهد شد و بستانكاران
حرفه‌اي بانك در تامين سرمايه بانك پس از تجديد ساختار مشاركت خواهند كرد.
اين مشاركت قبل از تزريق هر نوع منابع مالي عمومي و قبل از استفاده از
راه‌حل‌هاي سنتي نجات مالي انجام مي‌شود.
براي مثال، فرض كنيد بانكي تجاري با سرمايه 10 واحد پولي، 50 واحد پولي
سپرده خرد تضمين‌شده كوتاه‌مدت و بلندمدت، 20 واحد پولي سپرده تضمين‌نشده
كوتاه‌مدت و 20 واحد سپرده تضمين‌نشده بلندمدت گردآوري كرده باشد. اين بانك
در سمت راست ترازنامه جمعا 100 واحد پولي دارايي دارد. اگر اين بانك به
عللي زياني معادل 10 واحد پولي تجربه كند و مشمول مقررات تجديد ساختار
بانك‌هاي درمانده شود، نخست سرمايه اوليه بانك با زيان تهاتر و صفر مي‌شود؛
يعني 10 واحد پولي آورده سهامداران قبلي سوخت مي‌شود. آن‌گاه سرمايه از
محل تبديل ربعي از سپرده‌هاي تضمين‌نشده بلندمدت (20 واحد پولي) و
كوتاه‌مدت (20 واحد پولي) تامين خواهد شد. بديهي است سپرده‌گذاران خرد در
اين فرآيند آسيبي نخواهند دید.
ترازنامه با اين فرآيند مهندسي مي‌شود و بازيافت و جبران سرمايه به نسبت
سپرده‌هاي تضمين‌نشده باعث مي‌شود از ترازنامه بانك اهرم‌زدايي شود؛ يعني
نسبت بدهي به حقوق صاحبان سهم كاهش يابد و اين از طريق تبديل بدهي به
سرمايه سهامداران جديد ممكن شده است. پس‌از اين مرحله، بانك يادشده وارد
دوره رياضتي 2 تا 3 ساله خواهد شد و بانكي كه مشمول مقررات تجديد ساختار
درماندگي مالي شده، تحت نظارت شديد مقام ناظر قرار خواهد گرفت. اعطاي
تسهيلات جديد و سپرده‌گيري محدود و مديريت دارايي‌ها تحت‌نظارت جدي‌تر بانك
مركزي قرار خواهد گرفت. سبد اعتباري تحت اين مقررات به‌سرعت اصلاح خواهد
شد. اعطاي تسهيلات به سهامداران بانك بسيار محدود مي‌شود و فرآيندهاي
اعتبارسنجي و كنترل‌هاي داخلي تشديد خواهد شد.
در اين مرحله است كه به‌تدريج منابع حمايتي عمومي در هر شكلي كه قبلا
متعارف بوده به‌شكل بدهي و با وثيقه‌گرفتن دارايي‌هاي بانك به آن بانك
تزريق خواهد شد. اين منابع با برنامه بازپرداخت منسجم در اختيار بانك تجديد
ساختار شده قرار مي‌گيرد و مقررات اجازه نخواهد داد دارايي تامين مالي‌شده
از محل منابع عمومي از ترازنامه به نفع سهامدار خارج شود.
فرآيندي را كه شرح آن رفت مي‌توانيم برنامه نجات مالكيت (و نه نجات مالي)
بناميم. برنامه نجات مالكيت برخلاف برنامه‌هاي نجات مالي است كه صرفا از
منابع ماليات‌دهندگان به سهامداران خاطي نهادهاي مالي پرداخت مي‌كند؛ اين
روش مالكيت را به سپرده‌گذاران بزرگ منتقل و فهرست سهامداران را اصلاح
مي‌كند و طبقات سپرده‌گذار را بر اساس سطح ريسك مورد پذيرش در تجديد ساختار
مشاركت مي‌دهد؛ اين روش انگيزه‌هاي اقتصادي را سامان مي‌دهد، رفتارها را
محتاط مي‌كند و از کژمنشي جلوگيري مي‌كند.
برنامه «نجات مالكيت» براي بخش مالي مزاياي متعددي خواهد داشت: احياي بانك
و جلوگيري از انتقال ريسك سيستماتيك و اثرات پشتاپشتي آن، عدم‌ورود خيل
عظيم سپرده‌گذاران به فرآيند تسويه و عدم‌تزريق منابع عمومي غيرقابل‌برگشت
از محل عوايد نفتي كشور يا ماليات مردم. همچون هر جراحي مالي، اين طرح با
احتمال شكست مي‌تواند روبه‌رو شود، با اين همه، حتي در بدترين حالت، مالكان
خاطي را از بانكداري محروم مي‌كند و مالكان جديد را از مجراي پذيرش رياضت
مالي، سهامدار بانك خواهد كرد. اين فرصت اصلاح و نجات مالكيت از جذابيت‌هاي
كاذب ايجاد شبكه گسترده كسب‌وكار و بنگاهداري برپايه بانك‌ها مي‌كاهد و
تعداد تقاضاهاي غيرسالم براي تاسيس بانك را كاهش مي‌دهد.
گذراندن مراحل تجديد ساختار به اين شيوه پايان راه نيست؛ پس از اين
اصلاحات برنامه احياي مالي و استقرار انضباط مالي دنبال خواهد شد. اعطاي
تسهيلات كوتاه‌مدت از محل منابع عمومي براي بهبود وضعيت نقدينگي بانك گام
بعدي براي تقويت مالي بانك خواهد بود. اين منابع عمومي به شرطي به بانك
تزريق مي‌شود كه بانك تحت مقررات تجديد ساختار، تحت‌نظارت شديد به عمليات
خود ادامه دهد تا شرايط مالي آن به‌سمت وضعيت عادي و مطلوب سوق داده شود.
سازوكار حقوقي براي تغيير مالكيت كه طراحي دقيق حقوقي را هم مي‌طلبد،
مي‌تواند به‌شكل استفاده از بانكي واسط باشد. خالص دارايي‌ها، سپرده‌ها و
سرمايه جديد از ترازنامه بانك قبلي منتزع و به ترازنامه بانك واسط جديد
انتقال مي‌يابد. در ترازنامه بانك زيان‌ديده فقط حصه دارايي‌هاي سوخت‌شده و
سرمايه سهامداران سابق باقي مي‌ماند. بانك جديد با همان نام، سرقفلي و با
ساختار مالي احياشده در قالب حقوقي مشابه حيات تازه‌اي را شروع خواهد كرد.
البته موفقيت اين نوع تجديد ساختارها تنها زماني با احتمال موفقيت بالا
همراه مي‌شود كه نخست از وجود نظام نظارت مالي و بازرسي موثر در اين موسسات
اطمينان يابيم و تدوين مقررات لازم براي تجديد ساختار متناسب با مقتضيات
اقتصاد ايران باشد. البته، آنجا كه تخلفات مالي به‌وقوع‌پيوسته از جنس تخطي
از مقررات احتياطي (prudential regulation) نبوده و بيشتر از جنس
كلاهبرداري و تقلب (fraud) باشد، در كنار تجديد ساختار مورد اشاره، دستگاه
قضايي نيز بايد به وظايف خود عمل كند و سرمايه‌هاي خارج شده را به بانك
برگرداند.
