قانون بانک مرکزی در انتظار تصمیم مجمع تشخیص مصلحت نظام

به گزارش ایران اکونومیست، برای تدوین طرح قانون بانک مرکزی سال ها وقت و مطالعات کارشناسی انجام شد. گام‌های اولیه در دولت نهم و دهم برداشته شد و لایحه قانون بانک مرکزی تدوین شد اما این لایحه تا پایان فعالیت دولت دولت دهم به مجلس نرفت. در دولت یازدهم که از سال 92 شروع به کار کرد باز هم لایحه قانون بانک مرکزی به مجلس نرفت و در این دوره به دلیل اینکه طرحی برای اصلاح قوانین بانکی در کمیسیون اقتصادی مجلس نهم در حال تدوین و نهایی شدن بود، مسئولان دولتی مدام از نمایندگان کمیسیون اقتصادی مجلس درخواست عدم ارسال طرح به صحن علنی می کردند و وعده می‌دادند به زودی دولت هم برای بانک مرکزی و هم بانکداری لایحه می دهد. 

اما عمر مجلس نهم به پایان رسید و لوایح بانکی به مجلس نرسید. مسئولان دولت گفتند اولین لوایح دولت (دولت حسن روحانی) به مجلس دهم لوایح بانکی خواهد بود. اما طول عمر 4 ساله مجلس دهم هم به پایان رسید و دولت تدبیر و امید لوایح بانکی را به مجلس ارسال نکرد. 7 ماه قبل از اتمام عمر مجلس دهم، کمیسیون اقتصادی مجلس طرح قانون بانک مرکزی را به صحن علنی مجلس ارسال کرد و در کلیات آن به تصویب رسید اما بررسی جزئیات به بعد از بررسی مجدد آن در کمیسیون اقتصادی موکول شد. به همین دلیل باز هم طرح قانون بانک مرکزی به نتیجه نرسید. 

در مجلس یازدهم، در اردیبهشت ماه سال 1400 مجددا کلیات تصویب شد و بیش از یک سال بعد و در اواخر تابستان سال 1401 طرح قانون بانک مرکزی به صحن علنی مجلس رسید و در چندین نوبت بالاخره مفاد طرح 67 ماده‌ای بررسی و تصویب شد. 

در گام اول، شورای نگهبان در مدت 20 روز طرح را بررسی کرد و حدود 115 ایراد ریز و درشت به طرح وارد کرد. همه ایرادات در کمیسیون اقتصادی بررسی و در بهمن ماه سال 1401 در صحن علنی مجلس تصویب شد. بعد از تصویب دوباره طرح به شورای نگهبان رفت. این بار تعداد ایرادات شورای نگهبان به 28 مورد کاهش یافت. این ایرادات مجددا در اواخر فروردین ماه سال 1402 بررسی و پیشنهادات اصلاحی تصویب شد. تعداد ایرادات شورای نگهبان به متن طرح قانون بانک مرکزی در سومین بررسی خود که در 14 اردیبهشت ماه به مجلس ارسال شده بود، به 11 مورد کاهش یافت. 

کمیسیون اقتصادی و صحن علنی مجلس در چهارمین بار با اصرار بر برخی مواد طرح و اصلاح برخی از آنها، طرح را به شورای نگهبان ارسال کرد. این بار تعداد ایرادات شورای نگهبان به طرح به 9 مورد کاهش یافت. در بررسی دوباره در 27 خرداد تعداد ایرادات همان 9 مورد باقی ماند و در آخرین اعلام نظر که مربوط به 4 تیر ماه می شود، تعداد ایرادات به متن طرح به 7 مورد کاهش یافته است.

برای بررسی دقیق تر ایرادات شورای نگهبان، لازم است متن بندها و موادی که مورد نقد شورا قرار دارد و همچنین دلیل ایراد شورا بررسی شود. به همین دلیل در ادامه مواد و متن ایرادات شورا مورد بررسی قرار گرفته است. ایراداتی که شواری نگهبان به این بندها گرفته است، مورد اصرار مجلس بوده و به همین دلیل برای بررسی و اعلام نظر نهایی به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال شده است.

یکی از ایرادات شورای نگهبان تبصره 2 ماده 4 است. در این تبصره آمده است: سهام بانک مرکزی در شرکت‌های تابعه یا وابسته به بانک مرکزی که مشمول گروه دو ماده (2) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی هستند، به‌عنوان سهام ممتاز، تلقی شده و تعیین اعضای هیأت‌مدیره و مدیرعامل و کلیه اختیارات مدیریتی شرکتهای مزبور با بانک مرکزی است. بانک مرکزی مکلف به جبران ضرر و زیان ناشی از اجرای این حکم نسبت به سهامدارانی که قبل از لازم‌الاجراشدن این حکم سهامدار شرکت‌های مذکور بوده‌اند، می‌باشد و درصورت درخواست آنان، موظف به خرید سهام آنها با جبران کاهش ارزش ناشی از اجرای این تبصره است. رعایت مواد (2) و (3) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی در مورد شرکت‌های تابعه یا وابسته به بانک مرکزی الزامی است.

شورای نگهبان معتقد است اطلاق حکم مذکور نسبت به کسانی که قبل از اجرا شدن این مصوبه، سهامدار شرکت مذکور بوده اند و چنین شرطی به صورت صریح، ضمنی یا ارتکازی نسبت به آنها وجود نداشته و مصلحت ملزمه ای نیز برای این امر وجود ندارد، خلاف شرع شناخته شده.

اما در جلسه کمیسیون اقتصادی مجمع تشخیص مصلحت نظام که چند روز پیش برگزار شد، مصوبه مجلس شورای اسلامی تایید شد. 

*ترکیب هیات عالی در کمیسیون اقتصادی مجمع تایید شد

ایراد دیگر شورای نگهبان به ماده 7 طرح مربوط می شود. در این ماده ترکیب هیات عالی مشخص شده است و براساس آن اعضای هیات عالی شامل: 1- رئیس‌کل (رئیس هیأت‌عالی)، 2- وزیر امور اقتصادی و دارایی، 3- رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور، 4- دو نفر اقتصاددان متخصص در زمینه سیاستگذاری پولی و ارزی، 5- دو نفر متخصص در حوزه بانکداری (یک نفر در زمینه حقوق بانکی و یک نفر در زمینه امور مالی)، 6- معاون سیاستگذاری پولی و 7- معاون تنظیم‌گری و نظارت.

ایراد شورای نگهبان، بار مالی این مصوبه است زیرا باید 4 نفر متخصص برای عضویت در هیات عالی انتخاب شوند و شغل اصلی این 4 نفر صرفا عضویت در هیات عالی خواهد بود و این افراد باید به صورت تمام وقت در این سمت فعالیت کنند. بنابراین این افراد نمی‌توانند از جای دیگری درآمد کسب کنند. تنها شغل پذیرفته شده برای این افراد تدریس در دانشگاه است. به همین دلیل شورای نگهبان این بند را مغایر با اصل 75 قانون اساسی دانسته است. اصل 75 قانون اساسی می گوید: «طرح‏های قانونی و پیشنهاد‏ها و اصلاحاتی که نمایندگان در خصوص لوایح قانونی عنوان می‏کنند و به تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه عمومی می‏انجامد، در صورتی قابل طرح در مجلس است که در آن طریق جبران کاهش درآمد یا تأمین هزینه جدید نیز معلوم شده باشد.» 

به گزارش فارس، در این بین هم مصوبه مجلس شورای اسلامی در کمیسیون اقتصادی مجمع به تایید رسیده و به نظر می رسد این ماده مصوب مجلس در جلسه مجمع تشخیص مصلحت نظام مورد تایید قرار بگیرد.

کمیسیون اقتصادی مجمع تشخیص مصلحت نظام، علاوه بر این مورد، مصوب کرد عزل و نصب چهار عضو غیراجرایی هیات عالی بانک مرکزی را به منوط به پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی و حکم رئیس جمهور باشد. پیش از این و در مصوبه نهایی مجلس شورای شورای اسلامی، انتصاب اعضای 4 عضو غیراجرایی به پیشنهاد رئیس کل و حکم رئیس جمهور بود اما عزل آنها توسط رئیس جمهور و بدون قید "پیشنهاد رئیس کل" بود. به نظر می‌رسد این مصوبه کمیسیون اقتصادی مجمع، سطح اقتدار رئیس کل و استقلال هیات عالی بانک مرکزی را نسبت به مصوبه مجلس بیشتر خواهد کرد.

* موافقت با عدم امکان دستور موقت بر مصوبات هیات انتظامی بانک مرکزی

ایراد دیگر شورای نگهبان، به بند ث ماده 22 ارتباط دارد. براساس این بند «صدور دستور موقت یا حکم توقف نسبت به آراء صادره از هیأت انتظامی بانک مرکزی توسط مراجع قضائی مجاز نمی‌باشد.»

شورای نگهبان این بند را خلاف شرع و مغایر با اصل 156 قانون اساسی دانسته است. اصل 156 می گوید: «قوه‌قضائیه قوه‌‏ای است مستقل که پشتیبان حقوق فردی و اجتماعی و مسئول تحقق بخشیدن به عدالت و عهده‌‏دار وظایف زیر است: ۱- رسیدگی و صدور حکم در مورد تظلّمات، تعدّیات، شکایات، حل و فصل دعاوی و رفع خصومات و اخذ تصمیم و اقدام لازم در آن قسمت از امور حسبیه که قانون معین می‌‏کند ۲- احیای حقوق عامه و گسترش عدل و آزادی‏های مشروع ۳- نظارت بر حُسن اجرای قوانین ۴- کشف جرم و تعقیب و مجازات و تعزیر مجرمین و اجرای حدود و مقررات مدوّن جزائی اسلام ۵- اقدام مناسب برای پیشگیری از وقوع جرم و اصلاح مجرمین.»

اما چرا طراحان طرح بر این بند اصرار دارند؟ تجربه سال‌های اخیر نشان داده است در مواردی هیات انتظامی بانک‌ها نسبت به برخورد و تنبیه بانک و یا سهامدار بانک رای صادر کرده و شورای نگهبان هم آن را تایید کرده است اما افراد با مراجعه به دیوان عدالت اداری نسبت به رای صادره شکایت کرده اند. دیوان عدالت اداری هم در گام اول دستور توقف موقت رای یا مصوبه صادره را داده است. به عنوان نمونه 60.3 درصد از سهام بانک آینده مازاد بر حدود مقرر در قانون در اختیار یک ذینفع واحد بوده و به همین دلیل، با رای هیات انتظامی بانک ها و تایید شورای پول و اعتبار، مازاد شناخته و طبق قانون سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی حق رای این سهام مازاد به وزارت امور اقتصادی و دارایی محول شد.

اما برخی سهامداران بانک به دیوان عدالت اداری نسبت به این رای اعتراض کردند. دیوان عدالت اداری در گام اول دستور توقف اجرای مصوبه شورای پول و اعتبار را صادر کرد و مدتی بعد هم به نفع سهامدار بانک رای داد. چند ماه بعد و در اعتراض بانک مرکزی به این رای، دوباره رای به نفع بانک مرکزی صادر شد. اما مجددا در شهریور ماه سال 1401 یکی دیگر از شعبات دیوان عدالت اداری به نفع سهامدار بانک رای داد. یک ماه و نیم بعد شعبه 26 تجدید نظر دیوان عدالت اداری رای قطعی و نهایی درباره این پرونده را صادر کرد که براساس آن، حکم به رد شکایت شاکیان که برخی سهامداران بانک آینده بودند، داد و مصوبه شورای پول و اعتبار مبنی بر مازاد بودن 60.3 درصد از سهام سهامداران بانک آینده و تفویض حق رای این سهام به وزارت امور اقتصادی و دارایی را تایید کرد.

درواقع یک سال طول کشید تا رای هیات انتظامی بانک ها و شورای پول و اعتبار که کاملا مستند بود، از فیلتر دیوان عدالت اداری عبور کند و همین مساله چالش های زیادی را برای اعمال قانون بر سهامدار متخلف به وجود آورد.  این شرایط قدرت حکمرانی بانک مرکزی را به شدت متزلزل می کند و به همین دلیل طراحان این طرح معتقدند نباید دیوان عدالت اداری بتواند رای صادر شده از سوی هیات عالی بانک مرکزی را که نتیجه گزارش معاونت نظارت بانک مرکزی و تایید قاضی هیات انتظامی بانک هاست را متوقف کند.

به گزارش فارس، خوشبختانه در جلسه کمیسیون اقتصادی مجمع تشخیص مصلحت نظام، اصرار مجلس در این بند مورد تایید قرار گرفته و به مصلحت نظام و کشور شناخته شد.

* تایید غیرقابل تجدیدنظر بودن برخی آرای هیات انتظامی

مورد اختلافی دیگر بند خ ماده 22 بود. براساس این بند: آرای صادره هیات انتظامی بانک مرکزی، نسبت به مجازات های مذکور در اجزای (9) و (10) بند ب ماده 23 قابل تجدیدنظر خواهی نیست؛ اما در صورتی که رای هیات انتظامی متضمن سایر مجازات های مذکور در ماده فوق الاشاره باشد، رای هیات انتظامی نسبت به آن مجازات ها قابل تجدیدنظر خواهی می باشد. همچنین در صورتی که محکومٌ علیه یا اشخاص ثالث متضرر مدعی باشند که در اجرای اجزای (9) و (10) ماده 23 موجب ایراد ضرر و زیان به آنها شده و در رای هیات انتظامی،جبران آن به بانک مرکزی تکلیف نشده یا تکلیفی که در این خصوص متوجه بانک مرکزی شده کافی نیست، رای هیات انتظامی صرفا از حیث جبران ضرر و زیان وارد قابل تجدیدنظر خواهی است.

شورای نگهبان نسبت به این بند این ایراد را وارد کرده است: عدم امکان تجدیدنظر خواهی نسبت به مجازات های مذکور در اجزای 9 و 10 بند ب ماده 23 مغایر با اصول 34 و 156 قانون اساسی شناخته شد. 

همچنین بند (ر) و (ژ) ماده 22 هم در شورای نگهبان تایید نشد. در بند (ر) آمده است: رئیس کل بانک مرکزی موظف است به تعدادی که رئیس دیوان عدالت اداری درخواست می کند، مشاور بانکی موثق و امین به دیوان معرفی نماید. رئیس دیوان عدالت اداری موظف است در اجرای ماده (7) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، از میان مشاوران یاد شده، حداقل سه مشاور به شعبه ویژه تجدیدنظر آراء هیات انتظامی بانک مرکزی معرفی نماید. قاضی شعبه مزبور موظف است نظرات مشاوران را استماع نموده و در صورتی که رای وی مبنی بر رد نظر اکثریت آنان باشد، در رای خود دلایل رد نظر مشاوران را صراحتا بیان نماید.

بند (ژ) می‌گوید: در مواردی که بانک مرکزی موسسه اعتباری را مطابق مواد (27)، (28) و (29) این قانون به انجام اقدامات اکتشافی، پیشگیرانه یا اصلاحی تکلیف می‌کند، تکلیف مزبور قابل اعتراض نیست.

شورای نگهبان عدم امکان اعتراض به موارد مذکور در مراجع قضایی را خلاف شرع و مغایر با اصول 34، 156، 159 و 173 قانون اساس دانسته است.

اصل 34 قانون اساسی می‌گوید: دادخواهی حق مسلّم هر فرد است و هر کس می‏تواند به منظور دادخواهی به دادگاه‏های صالح رجوع نماید. همه افراد ملت حق دارند اینگونه دادگاه‏ها را در دسترس داشته باشند و هیچ‏کس را نمی‏توان از دادگاهی که به موجب قانون حق مراجعه به آن را دارد منع کرد.

همچنین براساس اصل 159 مرجع رسمی تظلّمات و شکایات، دادگستری است. تشکیل دادگاه‏ها و تعیین صلاحیت آنها منوط به حکم قانون است و طبق اصل 173 به منظور رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحد‏ها یا آیین‏‌نامه‏‌های دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام «دیوان عدالت اداری» زیر نظر رئیس قوه قضائیه تأسیس می‌‏گردد. حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می‏‌کند.

علاوه بر این، شورای نگهبان ماده 66 این طرح را که براساس آن «مفاد این قانون، مادام که در قوانین بعدی به طور صریح نسخ یا اصلاح نشده باشد، معتبر خواهد بود.» را مغایر با اصل 71 قانون اساسی که می‌گوید: طبق این اصل مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می‌‏تواند قانون وضع کند، تشخیص داده است.

به گزارش فارس، طبق اطلاعات به دست آمده، این بندهای اختلافی بین مجلس و شورای نگهبان، در جلسه کمیسیون اقتصادی مجمع تشخیص مصلحت نظام بررسی و در این بین مصوبات مجلس مورد تایید و تصویب قرار گرفته است.

*پیشنهاد تغییر نقش شورای فقهی

اما یکی از مواردی که کمیسیون اقتصادی مجمع به آن ورود کرد ماده 18 این طرح قانون بانک مرکزی بود که براساس آن مصوبات شورای فقهی برای بانک مرکزی لازم‌الرعایه است اما براساس مصوبه پیشنهادی کمیسیون اقتصادی مجمع به صحن مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای فقهی به یک نهاد مشورتی تبدیل و مصوبات آن به هیات عالی بانک مرکزی پیشنهاد می‌شود.

به گزارش فارس، امید است به‌زودی جلسه مجمع تشخیص مصلحت نظام برای بررسی موارد اختلافی مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان در طرح قانون بانک مرکزی تشکیل و این طرح به قانون تبدیل شود. قطعا با تبدیل شدن این طرح به قانون، اختیارات بانک مرکزی برای سیاست‌گذاری پولی و نظارت بر بانک‌ها و برخورد با تخلفات بانکی افزایش قابل توجهی پیدا کرد و زمینه قانونی خوبی برای اصلاح نظام بانکی و انحلال بانک‌های ناسالم فراهم خواهد شد.

پایان پیام/