«چرخ را از نوع اختراع نکردن» و «آزموده را آزمودن خطاست» دو تمثیل کوتاه و پرمعنایی است که در نظر داشتن و به کار بستن آن در زمینه سیاستگزاری، نظام تدبیر و کشورداری میتواند دسترسی به اهداف متعالی را سریع‌تر و راحت‌تر کند؛ به گفته دیگر چنین توان گفت که از جمله شاخص‌های عقلانیتِ هر نهاد اجتماعی آن است که اصطلاحاً در فرایند انجام کار، برای آغاز به نقطه صفر برنگردد و چرخ را از نوع اختراع نکند و مسیر و پدیده آزموده شده را دوباره نیازماید.
از سوی دیگر «تهیه برنامههای توسعه» امری است که در ایران سابقه بیش از هفتاد سال دارد و تاکنون برنامههای متعددی تهیه، تصویب و اجراء گذاشته شده است. لذا عقلانیت نهادی اقتضاء می‌کند تا با توجه به مسیری که طی شده است در لنگرگاه‌های مختلف برنامهریزی چه در تهیه و چه در اجراء به نقطه صفر بر نگردیم و به عبارتی «چرخ را از نوع اختراع نکنیم» و با عنایت به مسیر طی شده گذشته و با توجه به تجربه ناشی از شکست‌ها و ناموفقیت‌ها، مجدداً بدان مسیر برنگردیم و به تعبیری «مسیر آزموده را دوباره نیازماییم».
به اعتبار و استناد دو گزاره تمثیلی مورد اشاره نوشتار حاضر سعی بر آن دارد تا با توجه به مسیر طی شده در زمینه تدوین برنامههای توسعه در کشور، یازده نکته یا درس‌آموخته را که پیش‌بینی می‌شود در تدوین برنامه هفتم توسعه به کار آید و روشنگر مسیر آتی باشد، اشاره کند.
شایان ذکر است که برخی از این نکات از شکست‌ها (نکات منفی) و برخی دیگر از موفقیت‌های (نکات مثبت) برنامههای مورد مطالعه احصاء شده است.
1- نادیده گرفتن تاثیر متغیرهای بیرونی بر تحقق اهداف و با ثبات در نظر گرفتن شرایط پیشِ رو: براساس مستندات معتبر مرتبط، مطلبی که در وهله اول از برنامه اول توسعه (34 – 1328) پررنگ مینماید این است که آن برنامه فقط به مدت دوسال به اجراء درآمده است، هر چند از جهت اینکه برای اولین بار نظام اداره کشور مبتنی به یک برنامه (شبه برنامه) شده است، نکته بسیار پراهمیت و باارزش است؛ اما برنامه‌نویسان آن زمان افق هفت ساله پیشرو را باثبات در نظر گرفته و منابع تامین مالی این برنامه را به شرایط غیرقابل کنترل بیرونی گره زده‌اند (کودتای 1332 و ملی شدن صنعت نفت) که این عامل فرجام آن را به شکست مواجه نموده است. نتیجه آنکه در برنامه پیشرو برنامهنویس باید تصویرهای مختلفی از 5 سالۀ پیشرو را برای خود خلق کرده و شرایط تحقق پذیری برنامه را در هریک از تصاویر بخوبی بیازماید و برای هر تصویر پاسخی قانعکننده داشته باشد. البته ذکر این نکته هم مهم است که اساساً شرایط با ثبات سیاسی از پیش‌شرط‌های اساسی تحقق اهداف برنامه است و در غیر اینصورت نوشتن یک برنامه حتی با بهترین کیفیت به هدفهای خود دست نخواهد یافت.
2- درک اهمیت داده‌های آماری دقیق برای برنامهریزی توسعه: با شروع برنامه دوم عمرانی قبل از انقلاب (41 - 1334)، برنامه‌ریزان آن روزگاران به این مهم دست یافته‌اند که برنامهریزی بدون آگاهی دقیق از شرایط حاکم بر کشور تلاشی بیهوده است و راه به ناکجاآباد می‌برد. بنابراین برای اولین بار سرشماری عمومی نفوس و مسکن (1335) را در دستور کار قرار داده‌اند و تلاش کرده‌اند آن برنامه را بر داده‌های آماری متکی سازند. اما امروز نزدیک به هفتاد سال از اولین داده‌های آماری در این سطح میگذرد و روزبه‌روز بر سطح و عمق داده‌های آماری افزوده شده است. اما اینکه چقدر این داده‌ها از لحاظ کیفی مطلوبند و یا تا چه اندازه از عمق و فراوانی بالایی برخوردارند و یا اینکه چقدر مبنای تصمیم‌گیری قرار میگیرد نکته‌ای مهم است که باید در تدوین برنامه هفتم توسعه بدان توجه شود.
3- گریز از دولت‌محوری و نقش دادن به ارکان غیر دولتی در تصمیم‌گیری و تصمیمسازی: به اذعان بسیاری از متخصصان برنامهریزی برنامه سوم عمرانی قبل از انقلاب اسلامی ( 46 – 1341)، برخلاف دو برنامه قبلی تا حدودی از حالت دولت‌محوری محض خارج شده و در این برنامه برای اولین بار بخش خصوصی نیز مشارکت داده شده است هرچند که دولت وزن بالایی در برنامه داشته است. در واقع برنامه اندکی از آمرانگی به ارشادی حرکت کرده است. لذا تداوم این امر در برنامههای بعدی می‌توانست تحول خوبی از حیث اقتصادی، اجتماعی نهادی کشور به‌وجود آورد. این درس برای برنامه هفتم بسیار مهم است. چراکه در جهان امروز و در ادبیات مرتبط، توسعه مشارکتی مطرح بوده و برای دولت بیشتر نقش تسهیل‌گری قائل هستند. لذا باید در تدوین برنامه پیشرو تلقی مناسبی از برنامهریزی شکل گرفته و عرصه بازی برای تمامی بازیگران توسعه در فرآیند برنامهریزی مد نظر باشد.
4- گذار از برنامهریزی متمرکز و اهمیت دادن به برنامهریزی منطقهای: براساس مستندات مرتبط، می‌توان گفت برای اولین بار در برنامه عمرانی چهارم قبل از انقلاب اسلامی (51 - 1347) تدوینگران برنامه تلاش نموده‌اند از برنامهریزی متمرکز فاصله گرفته و برنامهریزی منطقهای را مورد توجه قرار دهند. در این برنامه تنظیم برنامههای منطقهای مبتنی بر امکانات طبیعی و احتیاجات مناطق مورد تأکید قرار گرفت. اکنون که سالها از این اتفاق میگذرد و برنامههای متعددی تهیه شده است به نظر میرسد هنوز نظام برنامهریزی متمرکز بوده و برنامهریزی منطقهای جایگاه مطلوب خود را نیافته است. لذا از جمله محورهای مورد تاکید برای برنامه هفتم توسعه رعایت اصل منطقهای نمودن برنامهریزی است که در این صورت برنامه توسعه به واقعیت جای جای کشور نزدیکتر خواهد بود.
5- توجه به آمایش سرزمین در برنامههای توسعه: در برنامه پنجم عمرانی قبل از انقلاب (56 – 1352) برای اولین بار برنامه آمایش سرزمین به منظور ایجاد تعادل در توزیع درآمدها و جلوگیری از مهاجرت به استانهای مرکزی، سرمایهگذاری در زمینه‌های اجتماعی و سیاستهای تشویقی جهت سرمایهگذاری بخش خصوصی، انجام شد. در واقع برنامه پنجم به علت بالا رفتن درآمد نفتی و انباشت سرمایه در قطب رشد، عدم تعادلهایی شکل گرفت که ضرورت نگاه آمایشی در برنامهریزی توسعه را بوجود آورده است. آمایش سرزمین اکنون نیز پاشنه آشیل برنامه هفتم است. اما با عنایت به تصویب سند ملی آمایش سرزمین در سال 1399 میتواند به زمینه مناسبی را برای آمایشی نمودن برنامه هفتم توسعه را فراهم کند.
6- تعامل ارکان برنامهریزی و ارتباط مستمر ستاد برنامه با نمایندگان مجلس شورای اسلامی: به اذعان برخی کارشناسان از نکات قوت برنامه اول توسعه (72 - 1368)، ارتباط مستمر شوراهای برنامهریزی و ستاد برنامه با نمایندگان مجلس شورای اسلامی در کمیته‌های مختلف در جریان تدوین لایحه برنامه بوده است و از این منظر نظام برنامهریزی برنامه اول در سازماندهی خطوط اصلی، خطمشیها و سیاستگذاری‌ها در فرایند برنامهریزی تا حدودی موفق بوده است. لذا با عنایت به اینکه سازمان برنامه و بودجه، تهیه کننده برنامه و مجلس شورای اسلامی، مصوب کننده برنامه هستند، باید در برنامه هفتم توسعه شکل و قالبی تعریف گردد تا از رهگذر آن، تعامل دو سویه ایجاد شود تا بجای تاثیر غیر همسو و غالبا مخالف هم، تاثیر هم‌افزا در تدوین برنامه داشته باشند؛ که این امر هم بر کیفیت فرآیند و هم بر کیفیت محتوای برنامه به نحو قابل توجهی اثرگذار خواهد بود.
7- اصلاح نقش دولت در اقتصاد و میدان دادن به بخشهای خصوصی در بازیگری اقتصادی: مطابق با اهداف و سیاستهای اعلام شده در اسناد مرتبط با برنامه دوم توسعه (78 - 1374)، این نکته بیان شده است که این برنامه مبنی بر آزادسازی اقتصادی و خصوصیسازی تهیه شد. در این برنامه نیز رشد اقتصادی از اصلی‌ترین اهداف کشور تلقی شده است. امروزه در ادبیات توسعه اقتصادی، دولت در اقتصاد نقش تنظیم‌گری و تسهیل‌گری دارد. لذا این نکته برگرفته از برنامه دوم توسعه میتواند برای برنامه هفتم توسعه بسیار مهم باشد چراکه تجربیات نشان داده است در اینصورت عدالت اجتماعی، میزان بهره‌وری و خلاقیت، مشارکت و سرمایه اجتماعی، حاکمیت قانون و شفافیت افزایش خواهد یافت.
8- ایجاد فضای عملکرد آزادانه‌تر بازارها و نقش گستردهتر بخش خصوصی در اقتصاد: برنامه سوم توسعه (83 - 1379) با هدف اصلاح ساختارها و ایجاد زیربناهای لازم برای توسعه، اصلاح قوانین و مقررات و سایر برنامههای اجرای شکل گرفت. همچنین این برنامه با هدف توجه به افزایش سطح مشارکت اجتماعی، اهتمام بر امر اشتغال و فراهم آوردن امکان دستیابی به رشد اقتصاد، شکل گرفت. بازار و بخش خصوصی به عنوان یک نهاد اثرگذار بر توسعه، موضوعی‌اند که اگر در برنامه هفتم توسعه بدان توجه نشود و نقشی مهم برای توسعه ایران برای آن در نظر گرفته نشود، می‌توان گفت آن برنامه محکوم به شکست است.
9- حرکت از اقتصاد متکی به منابع به اقتصاد دانایی محور: آنچه در نگاه اول از برنامه چهارم (88 - 1384) توسعه برداشت می‌شود این است که برنامه‌ریزان آن زمان این برنامه را به منظور اصلاح ساختارها و فرآیندها با سرمشق رشد اقتصادی مبتنی بر محور دانایی و رویکرد جهانی تهیه و تدوین نموده‌اند. در واقع این برنامه به دلیل ضرورت توجه به فناوری‌های نو به خصوص فناوری اطلاعات و نیازهای توسعه‌ای کشور در قالب چشمانداز بلند مدت تهیه شده است. نفتی بودن اقتصاد ایران از یک سو به گستردگی بیشتر بخش دولتی و ازسوی دیگر به تأثیرپذیری بیشتر اقتصاد ایران از شوکهای برون‌زای نفتی و نااطمینانی در اجراء برنامه منجر شده است. لذا آنچه که در برنامه هفتم توسعه باید مد نظر باشد این است که مطابق با برنامهریزی انجام شده، اقتصاد کشور باید هر چه بیشتر از اقتصاد منابع به اقتصاد دانایی سوق پیدا کرده تا درون‌زایی اقتصاد استحکام بیشتری پیدا کند.
10- مطرح شدن رویکرد مسئله‌محوری و تاکید بر توجه به موضوعات کلیدی: بنا به مستندات مربوط به برنامه پنجم توسعه (93 - 1389) برای اولین در نظام برنامهریزی، برنامه‌ریزان به صورت جدی به این نکته توجه کرده‌آند که ابتدا موضوعات کلیدی و مهم فراروی توسعه کشور شناسایی شوند تا بر مبنای این شناخت، تدابیر و راهکارهای لازم برای رفع این مسائل اتخاذ شود به همین دلیل این نگاه در برنامه پنجم توسعه به رویکرد مسئله محور در برنامه معروف شده است. هر چند متاسفانه شواهد نشان می‌دهد که آن برنامه در نهایت با رویکرد مسئله‌محوری تهیه نشده و به این اصل پایبند نبوده است. اما آنچه که می‌توان از این برنامه به عنوان یک گامی مثبت نام برد؛ مطرح شدن این رویکرد است. بنابراین این مهم در صورتی در برنامه هفتم توسعه اگر مورد توجه قرار نگیرد، آن برنامه به معنای واقعی «برنامه توسعه» نخواهد و در واقع تجمیعی از گزاره‌هایی خواهد بود که برای حوزه‌های مختلف پیشنهاداتی ارائه می‌دهد که گاهی اوقات شاید حتی ضد توسعه هم باشد.
11- یکسان‌پنداری مجموعه احکام با برنامه توسعه: در ابتدا باید گفت که این یکسان‌پنداری، ناظر بر برنامههای توسعه قبلی نیز میباشد. اما این مورد از آن جهت در برنامه ششم توسعه (96 - 1400) مطرح می‌شود که در ابتداء تدوین آن برنامه مقرر بود که این اتفاق نیافتد (حتی در ویرایش‌های اولیه برنامه هم تا حدودی رعایت شد) اما بنا به دلایلی در نهایت مجموعه حکم‌ها مساوی با برنامه توسعه پنج ساله انگاشته شده است و مبنای عمل قرار گرفته است. لذا تکرار این آسیب که در همه برنامههای گذشته نیز بوده است، مجددا برنامه را از ماهیت و مسیر اصلی خود خارج کرده و مفهوم آن را بسیار تقلیل می‌دهد.
در واقع آنچه که در برنامه پیشِ رو باید مد نظر باشد این است که برنامه توسعه عبارت است از مجموعه از برنامههای در ارتباط با هم که برای موضوعات کلیدی مشخص تا سطح عملیاتی تهیه شده باشد که در صورتی که اگر حکمی برای انجام آن برنامه‌ها لازم باشد، اخذ شود و صد البته این موارد باید بصورت منسجم مدنظر قرار گیرند.
در نهایت با عنایت به مطالب گفته شده از نقاط قوت و ضعف برنامههای گذشته و از منظر این نوشتار و درس‌آموزی از آن تجربیات می‌توان چنین بیان کرد که برنامه هفتم توسعه باید برنامه‌ای باشد که با توجه به نااطمینانی فضای پیشِ رو و با رعایت اصل انعطافپذیری برنامه و بر مبنای داده‌های آماری موثق که روشنگر فضای پنج ساله پیشِ رو هستند و در فضای مشارکتی که همه ارکان بخش دولتی و غیردولتی حضور موثر دارند و با تعامل مفید با نمایندگان مجلس شورای اسلامی در طول فرآیند تهیه، برنامه کار خود را آغاز کند.
در ادامه فرآیند با پرهیز از تمرکزگرایی و با توجه به استعدادها و نیازهای منطقهای و کلیت آمایش سرزمین کشور، ایجاد فضای عملکرد آزادانه‌تر بازارها و نقش گستردهتر بخش خصوصی در اقتصاد را در تدوین برنامه مد نظر قرار داده و تلاش شود تا اقتصاد کشور از تکیه بر منابع به اقتصاد دانایی محور حرکت کند؛ البته پر واضح است که در این برنامه رویکرد مسئله محوری و توجه به موضوعات کلیدی از اصول مهم است که باید به موازات پرهیز از مساوی انگاشتن مجموعه احکام با برنامه توسعه مد برنامه‌ریزان توسعه باشد.
مرتضی مهرعلی‌تبار فیروزجایی/ عضو هیئت علمی مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری سازمان برنامه و بودجه
انتهای پیام/
