چرا مالیات بر خانه‌های خالی به سرانجام نمی‌رسد؟

طرح جدید مالیات بر خانه‌های خالی با هدف ساماندهی بازار مسکن مدتی است که در پیچ و خم‌های مجلس و شورای نگهبان در حال جرح و تعدیل است. آمارها حاکی از آن است که چیزی در حدود ۳ میلیون مسکن خالی در کل کشور وجود دارد که از این تعداد نیز ۵۰۰ هزار واحد نیز متعلق به شهر تهران است. همچنین بعد از تلاش چندین ساله وزارت راه و شهرسازی در راه‌اندازی سامانه جامع املاک و اسکان کشور، تنها ۱۰۹ هزار واحد (یعنی ۳ درصد از آمارهای اعلامی موجودی) به عنوان خاله خالی شناسایی و برای دریافت مالیات به سازمان امور مالیاتی معرفی شده است. در ادامه نیز بنا به گفته مسئولین سازمان امور مالیاتی تنها دو درصد از واحدهای معرفی شده به عنوان «مسکن خالی» محرز شده و مابقی نیز مشکوک به خانه خالی بوده‌اند. در چنین شرایطی سوالی که مطرح می‌شود این است که دلایل این تنگناها و ناکارآمدی قوانین در اجرای مالیات بر خانه خالی چیست؟ چرا میزان خانه‌های خالی شناسایی شده بسیار ناچیز است؟

بررسی سوابق موضوع نشان می‌دهد که مالیات بر خانه‌های خالی در ایران برای نخستین بار در چارچوب «قانون تعدیل و تثبیت اجاره‌بها» در سال ۱۳۵۲ اعمال شد و همانگونه که از عنوان آن برداشت می‌شود با اهداف حمایتی و اجتماعی تصویب شد. مطابق ماده (۸) این قانون، هر گاه محلی که آماده برای اجاره دادن است بیش از ۶ ماه از طرف مالک خالی نگه‌داشته شود، عوارضی بر اساس ضوابط آیین‌نامه محاسبه ارزش مستغل و نسبت اجاره‌بها به ارزش عرصه و اعیان مستغل به‌وسیله وزارت دارایی پس از رسیدگی و احراز عدم موانع قانونی از مالک اخذ خواهد شد. با توجه به مشکلات فراوان از جمله تعریف و مصادیق خانه‌های خالی، ابهامات اجرایی و همچنین اعتراض‌های بسیار نسبت به آن، این قانون عملا نتوانست تاثیر چندانی در افزایش عرضه خانه‌های خالی به بازار و کاهش اجاره بها داشته باشد. با این‌حال، عوارض موضوع این قانون تا پایان سال ۱۳۶۶ به قوت خود باقی ماند. اما در ادامه، بدون تلاش برای شناخت ماهیت ابهامات و چالش‌های اجرایی فوق‌الذکر، با تصویب قانون مالیات‌های مستقیم در اسفندماه سال ۱۳۶۶ و درج فصلی تحت عنوان «مالیات مستغلات خالی» ذیل باب اول یعنی مالیات بر دارایی، عوارض مذکور جای خود را به مواد ۱۰ و ۱۱ مالیات بر مستغلات مسکونی خالی داد. مودیان مشمول این مالیات مکلف بودند در هر سال برای مستغلات مسکونی خالی خود اظهارنامه مالیاتی تنظیم و به حوزه مالیات که مستغل در محدوده آن واقع است، تسلیم و مالیات متعلق را پرداخت نمایند. ممیز حوزه مالیاتی مزبور نیز مکلف بود، در صورت عدم تسلیم اظهارنامه نسبت به شناسایی و تشخیص و مطالبه مالیات مستغل اقدام کند.

اگر چه مالیات مذکور در راستای سیاستگذاری در بخش مسکن و حمایت از خانواده‌های فاقد مالکیت مسکن، بطور بالقوه مالیات موثری به نظر می‌رسید، لیکن مواردی از جمله ضعف قانونگذاری در حوزه‌های نظارتی، ضعف اجرایی در شناسایی خانه‌های خالی، ضعف بنیادی در پایه مالیاتی و ارزشگذاری املاک و ازدیاد هزینه‌های وصول مالیات نسبت به درآمدهای جمع‌آوری شده باعث لغو آن در اصلاحیه سال۱۳۸۰ قانون مالیات‌های مستقیم شد. با این وجود، قانون اخذ مالیات از خانه‌های خالی با توجه به روند رو به افزایش واحدهای مسکونی خالی طی دهه ۱۳۸۰ و ضرورت استفاده از ابزار مالیات با هدف تنظیم بازار مسکن و مقابله با فعالیت‌های سوداگرانه آن، به موجب ماده (۵۴) مکرر لایحه اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم و اصلاحات بعدی آن، مجدداً در سال ۱۳۹۴ احیاء گردید. علاوه بر این، وزارت راه، مسکن و شهرسازی موظف شد حداکثر تا ۶ ماه بعد از تصویب قانون، یعنی تا بهمن ۱۳۹۴ «سامانه ملی املاک و اسکان کشور» را ایجاد کند که طی پنج سال گذشته به دلایل مختلف به نتیجه نرسیده است. در سامانه املاک و اسکان، وزارت راه باید با همکاری تعداد زیادی دستگاه مرتبط مانند سازمان ثبت اسناد و املاک، سازمان ثبت احوال، شرکت پست، کاداستر و اماکن ناجا اطلاعات مربوط به اسکان را در سامانه املاک و اسکان وارد کند که به نظر می‌رسد با توجه به ناهماهنگی‌های بین سازمانی، تهیه و جمع‌آوری این اطلاعات با چالش‌های متعددی روبه‌رو شده است.

مطالب فوق نشان می‌دهد که نادیده انگاشتن ارکان موثر در شناسایی خانه‌های خالی و به ویژه عدم توجه به نقش شهرداری‌ها با توجه به دراختیار داشتن پایگاه‌های اطلاعاتی و سامانه‌های ممیزی املاک، سبب شده است که این قانون به نوعی به یک تخصیص نامناسب از امکانات موجود در سازمان‌ها و دستگاه‌های متولی تبدیل شود که در نهایت به عدم اجرایی شدن آن طی این سال‌ها منجر شده است. متاسفانه علی‌رغم در دسترس بودن تجارب و تحولات قانونگذاری در موضوع مالیات بر خانه‌های خالی، طرح جدید مجلس نیز هیچ توجهی به مزیت‌ نسبی دستگاه‌ها و نهادها در امر شناسایی و مالیات‌ستانی از املاک و مستغلات خالی و همچنین لحاظ مکانیزم‌های انگیزشی برای دستگاه‌های متولی آن به عنوان مهمترین پیش‌شرط موفقیت اهداف اقتصادی و حمایتی این گونه طرح‌ها نداشته است و بر همین اساس است که پیش‌بینی می‌شود، قانون جدید نیز حتی در صورت تصویب نهایی، در عمل با عدم کارایی در دستیابی به اهداف و عدم موفقیت در عملکرد آن همراه باشد.

شایان ذکر است، تجارب دیگر کشورها بیانگر آن است که اساساً مالیات بر خانه‌های خالی به عنوان یک مالیات محلی مطرح است که در این زمینه شهرداری‌ها و دولتهای محلی نقش پیشرو برعهده دارند. با توجه به آنکه هنوز مالیات بر خانه‌های خالی در پیج‌وخم‌های قانونی قرار دارد و در مراحل بعدی نیز با ابهامات آیین‌نامه‌های اجرایی و تفاهم‌نامه‌های همکاری بین دستگاهی متوقف خواهد بود، پیشنهاد می‌شود با توجه به چالش‌ها و نقاط ضعف ارایه شده، در گام نخست و در راستای شناسایی املاک و مستغلات خالی، ‌ با طراحی مکانیزم‌های انگیزشی برای شهرداری‌ها از مزیت‌های نسبی آنها در این فرآیند استفاده شود.

منبع: ایبِنا

مهدی هادیان (عضو هیات علمی گروه اقتصاد پژوهشکده و بانکی)