امسال برای اولین بار سازمان برنامه و بودجه در تاریخ نظام بودجهریزی کشور، پیشنهاد تدوین لایحه بودجه دو ساله را ارایه کرده است که در صورت تصویب دولت آذر ماه امسال به همراه لایحه بودجه سال ۹۹، کلیات بودجه ۱۴۰۰ را هم به نمایندگان مجلس تقدیم میکند. این پیشنهاد سازمان برنامه در راستای اصلاح ساختار بودجه ریزی کشور است که مقدمات اجرای این سیاست با حذف درآمدهای نفتی از بخش هزینههای جاری فراهم آمده است.
هر چند با خروج امریکا از برجام سال سخت اقتصادی برای سال ۹۸ پیش بینی می شد، اما دولت بودجه امسال را بسیار خوش‌بینانه و با فرض فروش حدود یک و نیم میلیون بشکه نفت در روز بست. میزان دقیق فروش نفت کشور با افزایش شدت تحریمهای آمریکایی مشخص نیست، اما به طور قطع به کمتر از عدد ذکر شده در بودجه رسیده و کاهش درآمدهای نفتی به کسری بودجه دامن زده است.
پس از به حداقل رسیدن درآمدهای نفتی در پی شدت تحریمها، دولت عطای آن را به لقایش بخشید و این بار به نظر می رسد اراده دولت در قطع وابستگی بودجه جاری به درامدهای نفتی جدی تر از سنوات گذشته است و برخی از مسئولان مدعی هستند با حذف پول نفت دربودجه، برنامه ریزی مالی برای افق بلند مدت تری قابل انجام است، چرا که دیگر قرار نیست میزان فروش نفت و درآمد حاصل از آن پیش بینی شود و در بودجه ریزی تاثیرگذار باشد.
علی رغم تمام این برنامه ریزیهای دولت، قانون اساسی در اصل ۵۲ میگوید بودجه سالانه است و بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه میشود. بنابراین یکی از دلایل مخالفان با این برنامه دولت، مغایرت آن با قانون است.
البته «علی لاریجانی» رییس قوه مقننه درباره پیشنهاد دوسالانه بودجه گفته است که اگر چه موانع اداری این طرح قابل حل است؛ اما به لحاظ کارآیی و اثرگذاری نیاز به ملاحظات مهمی دارد. به گفته رییس مجلس، مهم ترین خطری که «بودجه ریزی دوسالانه» برای کشورهای در حال توسعه دارد، افزایش خطای پیش‌بینی است که منجر به تشدید کسری‌های غیرمنتظره میشود. اما در زاویه خوب، دولت به اولین هدف خود یعنی تسهیل رشد اقتصادی نزدیکتر میشود و بودجه ریزی دوساله میتواند دست پروژه‌های ناتمام را در بودجه عمرانی دولت کوتاه کند.
«محمدباقر نوبخت» رییس سازمان برنامه و بودجه هم در دفاع از این ایده گفته است که برای پایداری بودجه و تصمیمات، مقرر شد افق پیش‌بینی را برای منابع و مصارف به صورت دوساله در نظر بگیریم تا با یک اطمینان بیشتر نسبت به آینده تصمیم گیری داشته باشیم.
در حالی که عدهای این اقدام دولت را گامی در جهت تحقق رهایی از بودجه نفتی و اصلاح ساختار بودجه ریزی میدانند، برخی از کارشناسان اقتصادی بر این باور هستند که اساسا با توجه ساختار اقتصادی کشورمان، برنامه ریزیهای یک ساله هم محقق نمیشود چه رسد به برنامههای دو سالانه و انحراف از پیش بینیها در این برنامه بیشتر خواهد بود.
اهداف دولت از پیشنهاد بودجه ریزی دوسالانه
«وحید شقاقی» کارشناس اقتصادی در گفت وگو با پژوهشگر ایرنا درباره سیاست سازمان برنامه و بودجه برای تهیه و تنظیم بودجه دو سالانه اظهار داشت: معمولا بودجه سند سالیانه برنامه میان مدت و ۵ ساله برنامههای توسعه است و دولت هر سال برنامه یک ساله خود را برای تحقق اهداف برنامههای توسعه ای ارایه میکند.
وی با بیان اینکه هنوز گزارشی از جزییات دلیل ارایه بودجه دو سالانه منتشر نشده است، اما میتوان تحلیلهایی از این اقدام و سیاست دولت داشت، گفت: شاید دولت به دنبال اجرای اصلاحات ساختاری در بودجه است چراکه این اصلاحات ساختاری طی برنامه یکساله محقق نمیشود.
این کارشناس اقتصادی با اشاره به اصلاحات ساختاری در بودجه ادامه داد: ساماندهی نظام یارانه پنهان، نظام مالیاتی، انعقاد بودجه بدون نفت و حذف نفت از هزینههای جاری یا مولد سازی داراییهای دولت از جمله برنامههای دولت در اصلاحات ساختاری بودجه هستند که تصویب و اجرای هر یک از آنها زمان بر خواهد بود واز سوی دیگر تمام این موضوعات هم پیوستگی دارند.
شقاقی تاکید کرد: از سوی دیگر تا پایان دولت کمتر از دو سال باقی مانده است بنابراین دولت در این فرصت باقیمانده به دنبال اصلاحات ساختاری از طریق ارایه بودجه دو ساله است.
وی با با بیان اینکه بودجه دو سالانه با بودجه بدون نفت سازگاری بیشتری دارد، گفت: با این شرایط دولت و مجلس در محاسبات قیمت نفت و میزان صادرات آن، نرخ تسعیر ارز حاصل از فروش نفت در بودجه وارد نمیشود و میتواند دلیلی برای ارایه بودجه دوسالانه باشد.
این کارشناس اقتصادی افزود: وقتی نفت کنار گذاشته میشود لحاظ سه فاکتور مذکور در بودجه هم حذف خواهد شد و میتوان درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدها حاصل از واگذاریها و اوراق مالی، برنامه بودجه را تدوین کرد.
شقاقی با تاکید بر اینکه بودجه سال آینده شرایط سختی را خواهد داشت و با افزایش محدودی، بودجه عمومی دولت ۴۵۰ تا ۵۰۰ هزار میلیارد تومان بسته میشود، گفت: این در حالی است که میزان فروش نفت چیزی حدود ۳۰۰ هزار بشکه خواهد بود و بنابراین رقم آن به ۶الی ۷ میلیارد دلار میرسد که با تبدیل آن به ریال حداکثر به ۲۵ هزار میلیارد تومان میرسد .
وی افزود: اگر حداکثر درآمد مالیاتی ۲۰۰ هزار میلیارد تومان هم باشد و ۵۰ هزار میلیارد تومان هم از محل اوراق بدهی عاید دولت شود و ۳۰ هزار میلیارد تومان هم سایر درآمدهای دولت از محل واگذاریهای مالی و عوارض شهرداری و ... باشد، حدود ۱۵۰ هزار میلیارد تومان کسری خواهیم داشت و این جزو ابهامات برنامه بودجه سال آینده است که نگاه بدبینانه میگوید مطرح کردن بودجه دو سالانه شاید برای کم رنگتر شدن این ابهامات باشد.
ثبات اقتصادی شرط تحقق پیش بینی های مالی دولت
کمتر از یک ماه تا تحویل بودجه سال ۹۹ به مجلس باقی مانده است، اما هنوز مشخص نیست که بودجه ۱۴۰۰ هم همراه با بودجه ۹۹ به بهارستان نشینها ارایه میشود یا اینکه تصمیم گیران با این پیشنهاد دولت برای کلید زدن اصلاح ساختار بودجه ریزی، مخالفت میکنند.
طبق قانون، این موضوع باید در شورای‌عالی هماهنگی اقتصادی قوای سه‌گانه مورد بحث قرار گیرد و قوانین آن در مجلس مصوب شود، اما رییس سازمان برنامه و بودجه معتقد است که این راهکاری ذیل ابلاغیه مقام معظم رهبری است و استنباط میشود که اگرچه استناد به این ابلاغیه میتواند موانع اداری پیش‌روی تصویب این طرح را کاهش دهد، اما این طرح به لحاظ اثرگذاری اقتصادی نیاز به پیش‌نیازها و ملاحظات اساسی دارد.
به نظر میرسد یکی از مهمترین دلایل دولت از ارایه بودجه دوسالانه این است تا پایان عمر دوره دهم مجلس حدود ۵ ماه باقی مانده است و امسال، سال پایانی این فعالیت نمایندگان در دوره دهم است. از آنجایی که ترکیب دوره یازدهم نامعلوم و پیش بینی ناپذیر است دولت قصد دارد تا مجوز اصلاحات بودجهای که میتواند سرآغاز تحولات مهمی در نظام بودجهریزی کشور باشد را از نمایندگان فعلی بگیرد چرا که قطعا جلب رضایت نمایندگان دوره بعد برای انجام اصلاحات ساختاری سختتر خواهد بود.
اما سوال اصلی این است که آیا راهکار اصلاح و بهبود ساختار بودجه، بودجهریزی دوسالانه است که هیچ الگوی موفق و معتبری در دنیا ندارد.
عدهای از کارشناسان اقتصادی معتقدند که در شرایطی که اقتصاد کشور بیش از هر زمانی شکننده و ناپایدار است، تخمین هزینه‌ها و درآمدها با خطاهای زیادی همراه است. بنابراین باید به دنبال راهکارهایی برای اصلاح ساختار بودجه باشیم که بستر قانونی آنها فراهم است و نیازی به طی پروسه زمانبر اخذ مصوبات قانونی ندارند. از سوی دیگر مهمترین ضامن تحقق سیاستهای اصلاح بودجه، ایجاد ثبات اقتصادی در کشور است که با مهار تورم و رونق اقتصادی حاصل میشود که دستیابی به این شاخصهها موانع قانونی ندارند و تا زمانی که ثبات اقتصادی در کشور وجود نداشته باشد چه بودجه جاری و چه بودجه عمرانی محقق نخواهد شد.
ایرنا
