توسعه در کره‌جنوبی چگونه اتفاق افتاد؟

چکیده: در این مقاله موضوع مناقشه‌انگیز راهبرد توسعه در کره‌جنوبی مورد بازبینی قرار می‌گیرد؛ دو دیدگاه متضاد درباره تجربه توسعه کره معرفی می‌شود و این دو پرسش‌ کلیدی را به‌بحث می‌گذاریم که کدام‌یک از این دو دیدگاه، قدرت توضیح‌دهندگی بیشتری دارند؟ و اگر دولت نقش محوری در توسعه کره ایفا کرد، ویژگی‌های اساسی این نقش دقیقا چه بوده است؟ مقاله به‌تأیید مفهوم مداخله‌گرایانه می‌پردازد، به‌این معنا که توسعه اقتصادی موفق کره عمدتاً ریشه در نقش تهاجمی دولت داشته است. در سال‌های اخیر، جهت‌گیری سیاستگذاری در کره تغییر راهبردی کرده است، نه درجه سیاستگذاری. «جابجایی اهداف» و «ارتقای دائمی» منابع غایی عملکرد اقتصادی درخشان کره، در مراحل آغازین توسعه بودند که دولت با دقت آنها را ترتیب داده و پیگیری کرد.

1ـ مقدمه

هنگام تفسیر منابع غایی توسعه اقتصادی موفق کره دو مسیر فکری وجود دارد. یکی بر ماهیت بازارمدار رژیم اقتصادی این کشور تأکید دارد، درحالی که دیگری بر نقش دولت در فرایند توسعه کره تمرکز می‌کند.

اقتصاددانان نئوکلاسیک محض، تأکید می‌ورزند که بازار، و نه دولت، صحنه‌گردان اصلی در توسعه اقتصادی کره بوده‌اند. از نظر آنها دولت، تنها نقش کمرنگی ایفا کرد. حامیان بازار نسبت به‌این ادعا که بدون توجه به‌سطح توسعه، دولت می‌تواند تاحدی کاراتر از بازار باشد بدبین هستند. آنها در برتری دولت کوچک نسبت به‌دولت بزرگ تبلیغ کرده و به‌پیروزی بازار بر دولت به‌عنوان شاهد اشاره می‌کنند. فرض بر این است که اگر دولت، از موضوعاتی که ضرورتی برای ‌ورود به‌آنها نیست خود را کنار بکشد کارها بهتر انجام می‌شود.

در این دیدگاه ـ‌که بانک جهانی نیز پیشنهاد می‌داد‌ـ توسعه موفق کره به‌چندین عامل کلیدی از قبیل تخصیص بهینه نهاده‌ها براساس مزیت نسبی ایستا، طرح سیاستگذاری مشوق‌های بی‌طرفانه[2]، رقابت بین‌المللی، بازارهای نسبتاً رقابتی عوامل تولید، محیط باثبات اقتصاد کلان، اختلال قیمتی نسبتاً اندک و سرمایه‌گذاری هنگفت در آموزش و سلامت ربط داده می‌شود. از آنجا که رشد پایدار صادرات تنها زمانی ممکن است که کشور در تولید محصولات با هزینه فرصت پایین‌تر در بازار بین‌المللی تخصیص یابد، پیشبرد صادرات به‌بیشینه‌سازی کارایی تخصیصی می‌انجامد.

در حوزه تجربی، این نوع استدلال لیبرالی، مطالعات بسیاری را برانگیخت که سعی در ارتباط‌دادن نقش کوچک شده دولت به‌موفقیت اقتصادی داشتند، برای نمونه بیشتر اقتصاددانان، معتقدند عملکرد عالی اقتصاد کره در انتهای دهه 1960 عمدتاً به‌دلیل فشارهای رقابتی بود که به‌واسطه آزادسازی تجاری و قیمت‌های سرمایه واقعی شده ناشی از منطقی‌سازی نرخ بهره ایجاد شد. آنها همچنین در سطحی گسترده این نظر را می‌پذیرند که تحرک‌بخشی صنایع سنگین و شیمیایی[3](HCI) در کره طی دهه 1970، مثال خوبی از تخصیص به‌شدت غیربهینه منابع توسط دولت بود. بار دیگر، رژیم سیاستگذاری لیبرالی‌تر کره طی دهه 1980 با عملکرد اقتصادی بهتر، طی همان دوره مرتبط بوده است.

مسیر فکری دیگر، وزن و اهمیت بیشتری برای نقش‌آفرینی دولت قائل است. طبق این‌نظر، توسعه اقتصادی سریع کره، به‌واقع امر، «تحت فشار دولت» محقق شده است.

طی مراحل اولیه توسعه اقتصادی، قلمرو مداخله دولت به‌تخصیص سلیقه‌ای اعتبار مالی، ملی‌کردن صنایع راهبردی و تاکتیک‌های انتخاب صنایع برنده گسترش یافته بود. این طرفداران مداخله دولت، معتقدند گسترش صادرات کره باسرعتی غیرعادی ممکن شد به‌این دلیل که دولت، از طریق یک‌سری برنامه‌های اقتصادی پنج‌ساله، بخش‌های معینی را با ارائه مشوق‌های صادراتی مالی و بودجه‌ای و موانع تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای بر واردات، تغذیه کرد تا صنایع صادراتی آتی بشوند. سیاست‌هایی که در کره اجرا شد، مولدتر از آنهایی بود که در سایر اقتصادهای درحال توسعه به‌اجرا درآمد. کره با بیشتر کشورهای درحال توسعه از حیث انضباطی که دولت بر بنگاه‌های خصوصی اعمال می‌کرد تفاوت داشت. دولت بارها در نقش کارآفرین به‌معنای شومپتری عمل کرد؛ استدلال مشابهی در مورد تایوان آورده می‌شود.

دولت کره حقیقتاً شبیه یک کارآفرین عمل می‌کرد که سرمایه‌گذاری‌های مطلوب بخش خصوصی را به‌سمت بخش‌های هدف‌گذاری شده ترغیب و تشویق می‌نمود. دولت به‌شکل مصنوعی، رانت‌هایی خلق می‌کرد تا سودهای کارآفرینانه‌ای را تضمین کند که سازوکار بازار توان ارائه آن‌را نداشت. «دولت به‌مثابه تضمین‌کننده نهایی حقوق مالکیت، باید برخی «قید و بندها بر تجارت» خلق می‌کرد و به‌آنهایی رانت می‌داد که درحال توسعه صنایع جدید بودند(یا حتی خود رأساً آن صنایع را ایجاد می‌کرد).» در مباحث تئوریک، استدلال صنایع نوزاد به‌عنوان توجیه دخالت دولت آورده شده است. دولت نه‌تنها با تصحیح نارسایی‌های بازار بلکه همچنین با راهبری حساب‌شده قیمت‌های اشتباه، بازار را هدایت می‌کرد. نبود اطلاعات، بازار اعتبار ناقص، صرفه‌های مقیاس، برون‌ریزها، نبود بازارهای ریسک، و مسائل هماهنگی از علل مرسوم نارسایی‌های بازار بودند و به‌ویژه در مراحل اولیه توسعه، رواج داشتند. بدون دولتی که «بازار را رهبری کند»، دستاورد توسعه صنعتی سریع و رشد اقتصادی شتابان به‌راحتی دست یافتنی نبود. بانک جهانی در تفسیر موفقیت شرق آسیا دیدگاه به‌اصطلاح نگاه موافق بازار را افزود. نگاه موافق بازار، نسخه‌ای بسط‌یافته از نگاه نئوکلاسیکی است که این واقعیت را تأیید می‌کند که تجربیات شرق آسیا هم‌خوانی کامل با مدل نئوکلاسیکی ندارد. براساس این نگاه، دولت‌ها باید چهار کار ویژه رشد انجام دهند: اطمینان از سرمایه‌گذاری‌های کافی روی مردم(سرمایه انسانی)، ارائه فضای رقابتی برای کسب‌وکارهای خصوصی، باز نگهداشتن اقتصاد به‌روی تجارت بین‌الملل و حفظ ثبات اقتصاد کلان. اگر دولت‌ها فراتر از این نقش‌ها عمل کنند احتمالاً زیانی که می‌رسانند بیشتر از نفع آنها است.

پیش از تحلیل مفصل‌تر موضوع، واژگان کلیدی که معمولاً در بحث استفاده می‌شود یعنی «سیاستگذاری صنعتی»، «هدف‌گذاری صنعتی» و «مشوق‌های صادراتی» را تعریف می‌کنیم.

2ـ تعاریف

سیاستگذاری صنعتی با تحریک طرف عرضه فعالیت صنعتی، کشور را به‌سمت رشد اقتصادی موفقیت‌آمیز هدایت می‌کند. اهداف این سیاست عبارتند از: 1ـ تقویت رقابت‌پذیری بین‌المللی، 2ـ نوسازی ساختار صنعتی، 3ـ دستیابی به‌مزیت‌های نسبی پویا از طریق کمک به‌رشد سریع صنایع بالقوه، و 4ـ تصحیح نارسایی‌ بازار. این سیاست به‌شکل تخصیص منابع، توسط دولت درمی‌آید. این سیاست، ماهیتی بلندمدت، پویا و ساختاری دارد. در رابطه با زمان‌بندی سیاستگذاری، تأکید بیشتری در دوره‌های کمتر توسعه‌یافته و یا کمتر رقابتی شده است؛ آلمان سده نوزدهم، ژاپن پس از جنگ جهانی دوم، و به‌تازگی، کشورهای درحال توسعه مثل کره و تایوان، نمونه‌های خوبی هستند.

در عین‌حال، سیاستگذاری صنعتی، اصطلاحی گسترده و انعطاف‌پذیر باتعریف مبهم است. یک تعریف از آن، چنین است: «مجموع تلاش‌های ملت برای هدایت و شکل‌دهی به‌فعالیت‌های تجاری برای تقویت رشد اقتصادی. بنابراین، دغدغه‌های آن به‌انسجام ساختاری بلندمدت و رشد پایه‌های صنعتی کشور مربوط می‌شود.»

محتوای اصلی سیاست صنعتی را می‌توان به‌سه دسته تقسیم‌بندی کرد، «هدف‌گذاری صنعتی»، «ارتقای ساختار صنعتی» و «سیاست سازمان صنعتی». هدف‌گذاری صنعتی به‌معنای توجه به‌صنایع منتخب است که توان رقابتی بین‌المللی آتی را دارند.

کمیسیون تجارت بین‌الملل ایالات متحده، هدف‌گذاری صنعتی را چنین تعریف می‌کند: « اقدامات هماهنگ دولت برای هدایت منابع مولد، با کمک به‌تولیدکنندگان داخلی در صنایع منتخب، تا رقابتی‌تر شوند.»

سه عنصر اصلی در این‌تعریف عبارتند از: 1ـ اقدام هماهنگ دولت، 2ـ جهت‌گیری منابع مولد و 3ـ هدف‌گذاری ـ ‌فقط ‌ـ صنایع منتخب با هدف فراهم ساختن مزیت نسبی برای تولیدکنندگان داخلی.

براساس قلمرو این هدف، اقدامات سیاستگذاری صنعتی به‌چهار دسته تقسیم می‌شود:

1لف ـ سیاست صنعتی عام: سیاست صنعتی عام در شرایط مساوی برای همه صنایع اقتصاد به‌کار می‌رود. اینها شامل سیاست‌های کلی با هدف بهبود سازوکار تخصیص منابع یا تشویق به‌سرمایه‌گذاری یا تحقیق و توسعه هستند.

ب ـ سیاست صنعتی خاص یک بخش: این سیاست‌ها به‌سمت بخش‌های خاص اقتصاد هدایت می‌شوند؛ برای نمونه تولیدات کارخانه‌ای به‌طور کلی در برابر بخش کشاورزی. سیاست‌های توسعه صنایع صادراتی و جانشینی واردات را نیز می‌توان در این گروه شامل کرد.

ج ـ سیاست صنعتی خاص یک صنعت: سیاست‌های صنعتی اغلب، به‌سمت صنایع خاص هدایت می‌شوند که به‌طور گسترده یا محدود، تعریف می‌شوند؛ برای نمونه، زمانی که هدف دولت، توسعه صنعت فولاد به‌طور کلی است یا قصد یاری‌رسانی به‌بخش تولید فولاد کربنی با تنش بالا در صنعت فولاد را دارد.

دـ سیاست صنعتی خاص یک بنگاه: سیاست‌های صنعتی که برای یاری‌رسانی به‌بنگاه‌ها(یا پروژه‌های) خاص طراحی شده‌اند. هدایت کمک دولت به‌سمت بنگاه‌های خاصی که در فرایند توسعه محصولات یا فناوری خاص هستند در این مقوله جای می‌گیرد.

ارتقای ساختار صنعتی شامل نوسازی ساختار صنعتی با ملاحظه اثرات پیوندهای پیشین و پسین است. سیاست سازمان‌دهی صنعتی شامل پیشبرد رقابت‌پذیری اثربخش در بازارهای انحصاری است. هدف‌گذاری صنعتی می‌تواند بخشی از مسیر ارتقایابی ساختار صنعتی باشد. در اقتصادهای توسعه‌یافته، سیاست سازمان صنعتی کانون توجه اصلی سیاست صنعتی است درحالی که در کشورهای درحال توسعه، هدف‌گذاری و ارتقا، حیاتی هستند. دولت‌های اقتصادهای کمتر توسعه‌یافته، سخت تلاش می‌کنند تا سیاست‌های ویژه‌ای را اقتباس کنند که صنعتی‌شدن را شتاب خواهد داد. بنابراین، هدف سیاست صنعتی در کشورهای کمتر توسعه‌یافته، فراتر از تصحیح ساده نارسایی بازار است. پیش‌‌فرض، اینست که حتی در غیاب نارسایی بازار، یک اقتصاد کمتر توسعه‌یافته، نیاز شدیدی به‌دخالت تهاجمی دولت دارد تا رشد صنعتی و دگرگونی ساختاری را سرعت بخشد.

ابزارهای سیاست صنعتی عبارتند از: 1ـ مشوق‌های مالی از قبیل وام‌های بیمه‌شده، معافیت مالیاتی و تعرفه‌ای و یارانه‌های تولید، 2ـ کنترل‌های غیرمالی از قبیل مجوزدهی، سهمیه‌ها، موانع ورود و تشکیل کارتل‌های ارشادی، 3ـ مقررات گوناگون بر استانداردهای تولید، استانداردهای تأسیسات، و معیارهای محیط‌زیستی و 4ـ تدارک اطلاعات مفید از سوی دولت برای تسهیل عملیات فرامرزی، تحویل کمک فنی، و مبادرت به‌پروژه‌های مشترک تحقیق و توسعه.

در کشور کره، رشد اقتصادی برمحور صادرات، زمینه اصلی توسعه اقتصادی بوده است. هدف دولت کره توسعه آن دسته از صنایعی بود که پتانسیل صادراتی بلندمدتی دارند. به‌عبارت دیگر، هدف‌گذاری صنعتی بر بخش صادرات در بستر مزیت نسبی پویا متمرکز شده بود. بنابراین، همه ابزارهای سیاستگذاری صنعتی(مشوق‌های مالی، غیرمالی و اطلاعاتی) به‌سمت افزایش حجم صادرات، هدایت می‌شد. وقتی ابزارهای سیاست صنعتی به‌سمت بخش صادراتی هدایت گردد، آنها اصطلاحا «مشوق‌های صادراتی» می‌شوند. فهرست کاملی از مشوق‌های صادراتی در کره شامل این موارد است: 1ـ کاهش ارزش دوره‌ای پول، 2ـ دسترسی ترجیحی به‌واردات مورد نیاز برای تولید صادرات، 3ـ معافیت‌های تعرفه‌ای، 4ـ تخفیف مالیاتی، 5ـ مالیات غیرمستقیم داخلی، 6ـ مالیات مستقیم کمتر، 7ـ نرخ استهلاک تصاعدی، 8ـ استحقاق وارداتی، 9ـ حقوق انحصاری، 10ـ نرخ بهره یارانه‌ای، 11ـ اعتبار ترجیحی، 12ـ کاهش مالیات بر خدمات عمومی و نرخ راه‌آهن، 13ـ استقرار نظام بیمه اعتبار صادراتی و ضمانت‌نامه، 14ـ مناطق آزاد تجاری، پارک‌های صنعتی و زیرساخت صادرات محور، 15ـ بنگاه‌های عمومی، 16ـ پیشبرد فروش صادرات، 17ـ هماهنگ‌سازی کلی تلاش‌های هر بخش برای ارتقای سطح میانگین فناوری، 18ـ هماهنگی دولت در توافقات مجوزدهی فناوری خارجی و 19ـ هدف‌گذاری صادراتی. «قلمرو و نفوذ نوزده نوع دخالتی که در اینجا فهرست شده است باید به‌این افسانه که کره موفق شد چون اجازه داد بازار آزاد کار کند، پایان دهد».

3ـ مناقشه اصلاح سیاستگذاری دهه 1960

تاریخ سیاستگذاری صنعتی کره را می‌توان به‌سه مرحله تقسیم کرد: 1ـ مرحله جهش بین 1962 و 1973، 2ـ مرحله پیشبرد صنایع سنگین و شیمیایی بین 1973 و 1978 و 3ـ مرحله آزادسازی از 1979 به‌بعد.

مرحله صنعتی‌شدن اولیه(1962 تا 1973) از دو راهبرد تکمیلی جانشینی واردات کالاهای مصرفی بی‌دوام و مواد واسطه‌ای(1962 تا 1966) و پیشبرد صادرات کالاهای کاربر(1967 تا 1973) تشکیل شده بود. طی برنامه پنج‌ساله دوم، تأکید بر ایجاد صنایع اساسی از قبیل سیمان، کود شیمیایی، پالایش نفت و موادشیمیایی صنعتی بوده است. این سیاست تمرکز بر صنایع اساسی، در کل برنامه پنج‌ساله دوم ادامه یافت. آهن و فولاد، ماشین‌آلات، موادالکترونیکی، خودروها و صنایع پتروشیمی در برنامه پنج‌ساله دوم، اولویت داشت. اگرچه توجه سیاستگذاری به‌این صنایع معطوف شده بود، سرمایه‌گذاری واقعی در این صنایع سرمایه‌بر تنها پس از 1973 روی داد. سیاستگذاری صنعتی در این مرحله به‌همان اندازه که به‌پیشبرد صادرات می‌پرداخت، به‌شکل جایگزینی واردات‌محور نیز بود.

این مرحله همچنین نخستین و دومین برنامه‌های توسعه اقتصادی پنج‌ساله(1962 تا 1971) را در برمی‌گرفت. برای بسیاری از اقتصاددانان، اقتباس راهبرد صنایع کاربر توسط دولت کره در این مرحله به‌نظر طبیعی و نئوکلاسیکی بود به‌این دلیل که مزیت نسبی ایستای کره را دنبال می‌کرد. همچنین انتظار می‌رفت که اشتغال کامل و فشار، ـ ‌به‌سمت بالا‌ـ بر دستمزدها وارد کند که در نتیجه باعث بازتوزیع درآمد می‌شد. اقتصاددانان نئوکلاسیک درتلاش برای یافتن منابع رشد اقتصادی موفق کره با گرایش تجاری آن، استدلال کردند که کره یک رژیم تجارت آزاد بود.

شواهدی که این اقتصاددانان اغلب اظهار می‌کردند، یک‌سری اصلاحات سیاستگذاری کره، حدود سال 1965 بود. براساس نظر آنها، سیاست‌های آزادسازی تجاری که دولت کره در آن‌زمان اقتباس کرد، عملکرد اقتصاد را به‌نحو محسوسی بهبود بخشید. اما مخالفان آنها استدلالی علیه این تفسیر نئوکلاسیکی از اقتصاد کره آوردند و انتقاد کردند که شواهد گروه اول، واقعاً این واقعیت را آشکار می‌ساخت که واردات کره شدیداً توسط دولت، محدود شده بود.

اگر تفسیر نئوکلاسیک از رشد سریع اقتصاد کره به‌عنوان رژیم تجارت آزاد معتبر است، همچنین باید قادر باشد به‌این پرسش پاسخ دهد که چرا این تجربه توسط سایر کشورهای درحال توسعه که مایل به‌برون‌گرایی بودند، تقلید و تکرار نشده است. اگرچه ما کاملاً این استدلال را می‌پذیریم که پیشبرد موفق صادرات، عمدتاً مسئول دگرگونی کره از اقتصادی فقیر به‌اقتصاد با درآمد متوسط بوده است، اما هنوز نمی‌توانیم پاسخ دهیم چرا و چگونه کره با موفقیت، صادر کرد درحالی که دیگران نتوانستند.

توسعه موفقیت‌آمیز، ارتباط اندکی با «ویژگی بازار محور» کشورهای مربوطه داشته است. برقراری نظام تساوی‌گرا توسط اصلاحات زمین، پس از جنگ کره ‌ـ‌در کنار شرایط مطلوب اما موقت در اقتصاد بین‌الملل در مرحله جهش‌ـ از عوامل یگانه و ضروری در رشد سریع اقتصاد کره بود. این درست است که جهش صادرات کره با گسترش عمومی تجارت جهانی تسهیل شده بود. با این‌حال، هیچ پاسخ روشنی نمی‌توان پیدا کرد که چرا این شرایط بین‌المللی، به‌نفع تنها یک گروه از کشورها بود. به‌علاوه، اگر شرایط تساوی‌گرا پیش‌شرطی الزامی برای جهش موفقیت‌آمیز باشد، چگونه می‌توان بی‌ربط‌ بودن راهبردهای سوسیالیستی توسعه را در نظر گرفت؟ همچنین تأکید بر اینکه منابع طبیعی اندک، کمک خارجی گسترده و میراث کنفوسیوسی در مرحله اولیه، به‌جهش اقتصاد کره کمک کرد پرسش‌های بیشتری مطرح می‌کند تا این‌که بخواهد پاسخ دهد.

تجربه کره طی سه [چهار] دهه گذشته، حکایت از مرتبط‌بودن رویکرد مداخله‌گرایانه دارد. در مرحله جهش، اقتصاد کره «ظاهراً» شبیه رژیم تجارت آزاد به‌نظر می‌رسید. این درک نادرست تاحدی از این واقعیت ناشی شد که تخصص‌گرایی اقتصاد کره در بازار بین‌المللی چنان به‌نظر می‌رسید که گویی از مزیت نسبی، پیروی می‌کرد. در این مرحله، هدف اولیه تقریباً همه سیاست‌های اقتصادی در کره، پیشبرد صادرات هر محصولی بود که روشن می‌گردید، کاربر است. اگرچه این پرسش که آیا افزایش صادرات کالاهای کاربر در مرحله جهش، به‌واسطه «شرط موهبت عامل خالص» در کره و یا تعمد راهبردی دولت کره بود، در نهایت پرسشی تجربی است که پاسخش روشن می‌شود، اما شواهد فراوانی هست که نشان می‌دهد چگونه دولت، انواع طرح‌های تشویقی برای گسترش صادرات، ارائه کرد.

از ابتدای دهه 1960، دامنه گسترده‌ای از انگیزه‌های صادراتی توسط دولت معرفی شده بود. مهمترین ابزار اجرای اهداف دولت، «وام‌های بیمه‌ عمر»[4] بود که 58 درصد از کل وام‌های بانکی بین 1962 و 1987 به‌حساب می‌آید. دولت نسبت «وام‌های بیمه‌ عمر» به«کل وام‌ها» را طی دوره 1963 تا 1985 به‌استثنای سال‌های 1968 تا 1972 و 1974 کاملاً بالای 60 درصد نگه داشت. همانند بسیاری از دیگر کشورهای درحال توسعه، تخصیص اعتبار در کره تحت کنترل سفت و سخت دولت بود. سهم زیادی از منابع مالی به‌سمت بخش‌های مطلوب نظر دولت هدایت شده بود. با ملاحظه این واقعیت که میانگین نسبت ارزش ویژه(سرمایه) بنگاه‌های کره‌ای به‌کل دارایی‌ها تنها 22.2درصد در 1986 بود، دسترسی به‌منابع مالی بیرونی برای بنگاه‌ها بسیار حیاتی بود. چنین نسبتی برای بنگاه‌های آمریکایی(47 درصد)، بنگاه‌های تایوانی(46درصد) و بنگاه‌های ژاپنی 28درصد) بسیار کمتر بود. چندین قانون پیشبرد صادرات نیز در نیمه دوم دهه 1960 به‌تصویب رسید که بخش‌های منتخبی را راه‌اندازی و پشتیبانی می‌کرد: ماشین‌آلات و کشتی‌سازی(1967)؛ الکترونیک(1969)؛ آهن و فولاد(1970)؛ پتروشیمی(1970)؛ و فلزات غیرآهنی(1971). تعدادی از صندوق‌های اعتباری تخصصی به‌وسیله این قوانین تأسیس شد تا وام‌های بیمه‌ عمر به‌صنایع مرجح تحویل دهد. مشوق‌هایی از قبیل ذخیره استهلاک و ضایعات، نرخ بهره‌برداری ویژه و کاهش مالیات مستقیم در فهرست یارانه‌های صادراتی نیز گنجانده شده بود، اگرچه آنها بخش‌های اصلی از یارانه‌ها نبودند. معافیت‌های تعرفه‌ای نیز به‌عنوان بخشی از طرح، معرفی گردید.

استدلال حامیان بازار آزاد که نظام تشویقی طی این دوره بی‌طرفانه باقی مانده است با واقعیت سازگار نیست. در عوض، شواهد با چارچوب مفهومی «مسیر توسعه» سازگار است. نخستین مرحله توسعه در کره با «مرحله محرک عوامل اساسی» همخوانی دارد. در این مرحله، نیروی کار ماهر و نیمه ماهر در دسترس‌ترین منبع مزیت نسبی بود.

اگر منافع کارایی تجارت آزاد یک منبع مهم رشد اقتصادی است این منافع باید حفظ شود مادامی که کشور در کالاهایی که مزیت نسبی دارد تخصص پیدا می‌کند. اما در عمل، مزیت نسبی یک ملت ماهیت راهبردی داشته و حالتی پویا دارد. این مرحله که در 1963 آغاز شد، میانگین نرخ رشد اقتصادی کره برای بقیه دهه را به‌9.8درصد رساند. اما این وضعیت برای دولت کره تاحدی نومیدکننده به‌نظر می‌رسید: نخست این‌که، چین، هند و کشورهای جنوب شرق آسیا به‌سرعت صادرات غیرسنتی را گسترش دادند.

این گونه به‌نظر می‌رسید که کره به‌زودی بازارهای صادراتی محصولات کاربر خود را از دست خواهد داد. دوم این‌که در ابتدای دهه 1970، حمایت‌گرایی در کشورهای صنعتی رو به‌افزایش گذاشت و عمدتاً به‌سمت محصولات ساخته‌شده کاربر از کشورهای درحال توسعه نشانه می‌رفت و سوم این‌که، تراز پرداخت‌ها طی مرحله اول بدتر شده بود، به‌این دلیل که وابستگی صادرات به‌واردات، طی همان دوره درحال افزایش بود. وابستگی اقتصاد کره به‌واردات، بسیار بالا بود چون صنایع سنگین و شیمیایی داخلی هنوز توسعه نیافته بودند. سرانجام، نسبت ارزش ویژه بنگاه‌ها به‌کل دارایی‌ها حدود 50 درصد در میانه دهه 1960 ایستاد و در ابتدای دهه 1970 به‌20 درصد کاهش یافت. دولت نمی‌توانست انتظار هر سرمایه‌گذاری بلندمدت بزرگ مقیاس از این بنگاه‌های ناسالم مالی را داشته باشد. تحت این شرایط، چسبیدن به‌مزیت نسبی ایستا، «دام محرک عامل اساسی»[5] را به‌سیاست‌گذاران کره‌ای تشکیل می‌داد. آنها سیاست تحرک‌بخشی HCI(صنایع سنگین و شیمیایی) را برگزیدند که تاحدی برای شتاب‌دهی به‌تغییرات ساختاری در مزیت نسبی اقتصاد کره طراحی شد. از آنجا که گذار اقتصاد از یک‌مرحله به‌مرحله دیگر، به‌صورت خودکار در دوره زمانی کوتاهی رخ نمی‌دهد، دولت، فعالانه شروع به‌گشایش عصر جدید «تحرک‌بخشی سرمایه‌گذاری(یا سرمایه) » درامتداد مسیر توسعه‌ای کرد.

4 ـ تحرک‌بخشی صنایع سنگین و شیمیایی و عملکرد آنها

مرحله دوم(1973 تا 1979) را می‌توان به‌عنوان دوره «تعمیق صنعتی» در کره توصیف کرد. اگرچه پیشبرد صنایع سنگین و شیمیایی پیش از آن به‌عنوان یکی از اهداف در برنامه پنج ساله دوم گنجانده شده بود، در 1973به راهبرد توسعه خاص صنعتی‌تر تبدیل شد. شش صنعت راهبردی برای پیشبرد فعال، طراحی شده بود: صنایع فولاد، فلزات غیرآهنی، کشتی‌سازی، ماشین‌آلات، الکترونیک و شیمیایی. معیارهایی برای گزینش این صنایع گنجانده شد: 1ـ اثرات پیوند پیشین و پسین بین صنایع، 2ـ اثرات انگیزشی ارزش افزوده‌دار و بنابراین کمک به‌رشد تولید ناخالص داخلی، 3ـ اثرات درآمد ارزی یا پس‌اندازی، 4ـ بهره‌برداری از منابع طبیعی داخلی و 5ـ در دسترس‌بودن سرمایه خارجی برای صنایع خاص منتخب. صنایع منتخب باید چنان اندازه‌ای می‌داشتند که امکان بهره‌برداری از صرفه‌های مقیاس برای کارایی تولید وجود داشته باشد.

مهمترین منبع رشد تولید در کشورهای درحال توسعه افزایش موجودی سرمایه بود. پل کراگمن، استدلال کرد هیچ معجزه اقتصادی در کره وجود نداشته است به‌این دلیل که رشد این کشور، عمدتاً از طریق انباشت ساده عوامل تولید به‌دست آمده است. براساس نظر وی، آنچه در پشت رشد سریع کره وجود داشت، «صرفا» سرمایه‌گذاری سنگین و جابه‌جایی عظیم نیروی کار از کشتزارها به‌کارخانه‌ها بوده است، به‌جای این‌که منافع بهره‌وری براساس پیشرفت فناورانه باشد. اما‌ یک بررسی توسط یونیون بانک سوییس نشان داد، استدلال کراگمن در معرض مشکلات اندازه‌گیری جدی بوده است. به‌علاوه، سرمایه‌گذاری به‌سرعت درحال افزایش، به‌تنهایی یک دستاورد بود و در میانه سرمایه‌گذاری سنگین، نقش برجسته دولت دیده می‌شد.

دولت کره تمهیدات روشن و با بصیرتی برای ترغیب سرمایه‌گذاری خصوصی و پشتیبانی از صنایع منتخب برگزید که شامل این‌موارد می‌شود: 1ـ وام‌های صادراتی با نرخ‌های بهره ترجیحی، 2ـ نرخ استهلاک تصاعدی، 3ـ صندوق‌های حمایت از تولید برای صادرکنندگان و 4ـ معافیت‌های تعرفه و تخفیف‌های دولتی بابت واردات کالاهای سرمایه‌ای، نهاده‌های واسطه‌ای و مواد خامی که در داخل تولید نمی‌شود.

دولت کره در تشکیل ساختار صنعتی سرمایه‌بر پیشرفته مصمم بود. بخشی از اعتمادی که دولت کره طی دوره تحرک‌بخشی صنایع سنگین و شیمیایی نشان داد، از افزایش «عوامل پیشرفته‌» در کره ناشی شد که عمدتاً طی دهه 1960 ایجاد گردید. در مرحله دوم، دولت کره عمیقاً نگران صرفه‌های مقیاس از «صنایع مناسبی» که آنها برگزیدند، بود. این صنایع، برای رسیدن به‌حداقل مقیاس کارا در تولید، نیاز شدیدی به‌افزایش فروش محصول از طریق تقاضاهای فرامرزی داشتند. بنابراین توسعه صادرات به‌عنوان اولویت نخست در سراسر دهه 1970 باقی ماند اگرچه «بخش‌های هدف» از صنایع «کاربر» به‌صنایع «سرمایه‌بر» تغییر یافت. بخش‌های خصوصی نمی‌توانستند درکسب ‌و کارهای بزرگ مقیاس و بلندمدت سرمایه‌‌گذاری کنند به ‌این دلیل که منابع مالی آنها محدود بوده و تمایلی به‌پذیرش ریسک‌های سرمایه‌گذاری نداشتند، بنابراین دولت کره ‌«رانت‌هایی» مصنوعی خلق کرد تا باعث سرمایه‌گذاری در این «بخش‌های در حال ترقی» با محدودسازی ورود جدید به‌این بازارها و فراهم‌کردن وام‌های مساعد مورد نیاز شود.

سیاست تحرک‌بخشی HCI ظاهراً باعث مشکل ناکارایی سرمایه(مسئله ظرفیت زیر حد مطلوب) دهه 1970 شد. اقتصاددانان نئوکلاسیک، سیاست تحرک‌بخشی HCI را برای نمونه خوبی ملاحظه کردند که چگونه یک سیاست که از طرح انگیزشی بی‌طرفانه منحرف شد، شکست می‌خورد و «نه مزیت نسبی ایستا و نه هر معیار دیگری ‌نتوانست سرمایه‌گذاری سنگین انجام شده در این صنایع را توجیه نماید». اما شایان توجه است که افزایش صادرات کره در دهه 1980 در صنایعی مثل محصولات برقی مصرفی، نیمه‌هادی‌ها، سایر محصولات کامپیوتری، تجهیزات مخابراتی و خودروهای سواری، بیش از همه دیده می‌شد. این‌ها محصولات صنایع سنگینی بودند که عمدتاً تحت سیاستگذاری صنعتی در مرحله دوم، حمایت شدند.

با توجه به‌تجربه دهه 1980، تحرک‌بخشی HCI در کره ظاهراً با وقفه زمانی عمل می‌کرد. نرخ رشد واقعی سالانه صنایع سنگین در کره برای سال‌های 1979 تا 1988 رقم 2/17درصد بود و برای صنایع شیمیایی طی همان دوره 5/7درصد بود. در مقایسه با ارقام متناظر برزیل که به‌ترتیب (6/0درصد و 6/2درصد) و مکزیک (7/2درصد و 4/3درصد)، این ارقام از عملکرد بهبود یافته، ولی با وقفه در دهه 1980 پشتیبانی می‌کند. وقتی برنامه HCI در 1973 معرفی گردید، سهم هدف‌ صادرات HCI نسبت به‌کل صادرات برای 1980، 50درصد تعیین شد. این هدف در سال 1980 به‌دست نیامد، بلکه تنها چند سال بعد در 1983 حاصل شد، که این سهم به‌56 درصد رسید و از هدف اولیه پیشی گرفت. راهبرد توسعه طی مرحله دوم در کره بی‌مانند بود به‌این صورت که دولت بازار سرمایه را کاملاً کنترل کرد و محدودیت‌های قوی بر سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی جای داد. «تجهیز و تخصیص سرمایه از طریق بازارهای مالی داخلی در مرکز سیاستگذاری اقتصادی کره قرار داشت.» دولت کره با معرفی نظام تأمین اجتماعی دستمزدها را نسبتاً پایین نگه‌داشت که قدرت چانه‌زنی کارگران را کاهش داد. بانک جهانی گزارش می‌دهد که در کره و تایوان، دستمزدهای واقعی تقریباً با آهنگی مشابه تولید ناخالص داخلی واقعی، افزایش یافت. برخلاف موارد مالزی، سنگاپور و تایلند که بانک‌ها در مالکیت خصوصی بودند و قدرت مستقلی برای وام‌دهی داشتند، دولت کره از طریق بانک‌های تجاری عمومی تخصیص اعتبار را شدیداً کنترل می‌کرد. هدایت و سوق‌دهی اعتبار به‌بخش‌ها و بنگاه‌های معین از طریق بانک‌های دولتی و خصوصی، یکی از ابزارهای مهم رسیدن به‌اهداف سیاستی بود. بنگاه‌های بزرگ که در این بخش‌های راهبردی درگیر بودند از ذینفعان اصلی «تأمین مالی ترجیحی» گسترده بودند.

برخلاف برزیل، که بیشتر بخش‌های سرمایه‌بر در مالکیت عمدتاً خارجی بودند، دولت کره با دقت توسعه فناورانه بومی را تعقیب کرد. استقبال از سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی به‌تملک فناوری در هنگ‌کنگ، مالزی، سنگاپور‌و به‌تازگی در اندونزی و تایلند سرعت بخشید. تایوان میزان سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی را محدود کرد اما این عدم‌مزیت با تملک تهاجمی دانش خارجی از طریق مجوزها و سایر ابزارها خنثی گردید. هند و آرژانتین سیاست‌هایی را اقتباس کردند که مانع تملک دانش خارجی می‌گردید. سهم بنگاه‌های خارجی در ارزش افزوده بخش تولیدات کارخانه‌ای در کره 7/10درصد و سهم در صادرات 4/24درصد در 1985 بود. سیاست‌گذاران کره‌ای وام‌های خارجی را به‌سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی ترجیح می‌دادند. صنایع صادرات‌محور و یا فناوری‌بر سهم زیادی از سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی را در کره جذب کردند درحالی که سایر صنایع، برای نمونه صنایع نوزاد، صنایع آلوده‌کننده، کشاورزی و شیلات، صنایع کالاهای مصرفی، صنایع با محتوای مواد خام وارداتی بالا در معرض محدودیت‌هایی بودند. اگرچه مبانی قانونی برای سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در کره با تصویب «قانون انگیزه‌بخشی سرمایه خارجی» در 1960 شکل گرفت، تنها پس از 1965 بود که ورود سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی به‌کره شروع به‌رشد کرد. کره روابط دیپلماتیک و اقتصادی خود با ژاپن را در 1965 عادی‌سازی کرد. میانگین سهم سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در کل ورود سرمایه خارجی (به استثنای کمک خارجی)، بین سال‌های 1962 تا 1983 تنها پنج درصد بود. میانگین ورود سرمایه مستقیم خارجی طی برنامه پنج ساله دوم (1967 تا 1971) 43 میلیون دلار بود. ورود سرمایه مستقیم خارجی طی 1971 تا 1973 به‌سرعت افزایش یافت، تا پایان دهه 1970 راکد شد، بار دیگر از ابتدای دهه 1980 شروع به‌رشد کرد و طی سال‌های 1987 تا 1988 به‌شدت شتاب گرفت. میانگین سهم کلی سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در کل ورود سرمایه بلندمدت حدود پنج درصد در انتهای دهه 1970 بود که در 1988 به‌بیش از 30 درصد، افزایش یافت. رقم مربوط به‌سنگاپور حدود 60 درصد در دهه 1980 و حدود 70 درصد برای تایوان در همین دوره بود. در کره تنها شش درصد شرکت‌های چندملیتی دارای شرکت‌های تابع در مالکیت کامل بودند، در مقایسه مکزیک و برزیل که به‌ترتیب 50 و 60 درصد بودند. همان‌طور که پورتر(1990) اشاره کرد، «دولت کره تشکیل و ارتقای شرکت‌های بومی را تشویق کرد». بنگاه‌های کره‌ای همچنین مایل به‌سرمایه‌گذاری در فناوری وطنی بودند. تجربه کره شاید استدلال پورتر(1990) را تأیید کند که «شرکت‌های چندملیتی خارجی تنها باید یکی از عناصر و اجزای راهبرد اقتصادی یک ملت درحال توسعه باشد.»

5 ـ جابجایی هدف و ارتقای دائمی

رشد صادرات در کره از 1977 کند شد و مقدار مطلق آن در 1979 کاهش یافت. رشد اقتصادی هم ناگهان کاهش یافته و منجر به‌نرخ رشد منفی 4.8درصد در 1980 شد. تورم از مدت‌ها پیش، بالا بود و بهره‌برداری از ظرفیت در صنایع سنگین، پایین آمد. در آوریل 1979 دولت کره، برنامه تثبیت جامع[6] را اعلام کرد. محتوای اصلی برنامه تثبیت جامع شامل این موارد می‌شد: 1ـ کوچک‌سازی نقش هدف‌گذاری سیاستی در عملیات وام‌های بیمه‌ عمر و نرخ‌های بهره ترجیحی، 2ـ افزایش نسبت آزادسازی تجاری از 69 درصد در 1986 به‌95 درصد در 1988، 3ـ تأکید بر پیشبرد سرمایه‌گذاری فناوری از 0.9درصد تولید ناخالص ملی در 1980 به دو درصد در 1986 و 2.5 درصد در 1990.

سایر محتویات برنامه تثبیت جامع عبارت بودند از: 1ـ مدیریت بودجه انقباضی با کاهش مخارج و تعویق پروژه‌های سرمایه‌گذاری عمومی، 2ـ خصوصی‌سازی بانک‌های تجاری، 3ـ برنامه‌هایی برای تعدیل سرمایه‌گذاری در صنایع سنگین و شیمیایی و 4ـ افزایش سهم وام‌های بانکی به‌بنگاه‌های کوچک و متوسط قانون پیشبرد توسعه فناوری که ابتدا در 1973 تصویب شد و در 1981 تقویت گردید تا انگیزه‌های مالیاتی جدید برای سرمایه‌گذاری در تحقیق و توسعه را فراهم کند. دولت به‌پذیرش نقش تهاجمی در تجدید ساختار صنایع مشکل‌دار، پیشبرد تجارت عادلانه، و توسعه فناوری ادامه داد. او همچنین با ادغام تولیدکنندگان اصلی تجهیزات الکتریکی سنگین(Hyosung, Kolong, and Ssangyong) صنعت ماشین‌آلات را در 1980 بازسازی کرد و جایگاه انحصاری به‌آنها اعطا نمود. مجمتع صنعتی چانگوون متعلق به‌شرکت هیوندای اینترنشنال(که در 1980 تحت مدیریت KEPCO به‌KHICتغییر نام داد) ملی شده و به‌دو جزء تحت مدیریت Samsung، LG و KEPCOدر 1983 تقسیم شد. برنامه بهینه‌سازی صنعت کشتیرانی شروع شده بود که منجر به‌کاهش تعداد شرکت‌ها از 60 به‌حدود 15 شد. قانون تجارت منصفانه در 1981 تصویب شد تا از رویه‌های تجارت منصفانه داخلی در برابر ادغام‌های ضدرقابتی و همچنین رویه‌های تجاری محدودکننده محافظت کند.

سیاستگذاران کره‌ای تأکید شدیدی بر سرمایه‌گذاری در تحقیق و توسعه و ارتقای فناوری داشتند. سرمایه‌گذاری در تحقیق و توسعه در دهه 1980 افزایش چشمگیری یافته بود. نسبت سرمایه‌گذاری در تحقیق و توسعه کره هنوز در مقایسه با کشورهای سازمان همکاری و توسعه اقتصادی پایین بود اما در بین کشورهای درحال توسعه در بالاترین نسبت قرار داشت. ماشین‌آلات، محصولات برقی، پلاستیک، حمل‌و‌نقل و سایر حوزه‌های شیمیایی، صنایعی بودند که برای افزایش سریع نسبت مخارج تحقیق و توسعه، هدف‌گذاری شدند. به‌علاوه، پروژه ملی برای تحقیق و توسعه در 1982 تأسیس شده بود تا از پروژه‌های تحقیق و توسعه عمومی و نیز پروژه‌های مشترک عمومی خصوصی در زمینه‌های فناوری پیشرفته الکترونیک، شیمی عالی و مهندسی پشتیبانی شود. به‌علاوه، بودجه عمومی (تقریباً 40درصد از مخارج تحقیق و توسعه کره) از مراکز پژوهشی گوناگون علمی و مهندسی برای ارتباطات، انرژی و منابع، ماشین‌آلات، الکترونیک و شیمیایی پشتیبانی کرده بودند. در نتیجه، مخارج تحقیق و توسعه در دهه 1980 به‌سرعت گسترش یافت. برای مثال، تعداد مراکز پژوهشی بین 1982 و 1984 دو برابر شد.

ترکیب یارانه‌های صادراتی نیز تغییر شگرفی کرد. میزان تأمین مالی صادرات برای ارتقای تسهیلات طی دهه 1980 به‌شدت افزایش یافت درحالی که برای اهداف بهره‌برداری طی همین دوره شدیداً کاهش یافت.

بیشتر اقتصاددانان استدلال می‌آورند که تغییر محسوسی در فلسفه دولت در ارتباط با نقش خود در آغاز دهه 1980 رخ داد. آنها انتظار داشتند این تغییرات، اثرات بد انباشت‌شده سیاست‌های صنعتی که طی تحرک‌بخشی HCI اجرا شد را تصحیح نماید. این درست است که دولت کره یک برنامه گسترده مقررات‌زدایی و خصوصی‌سازی را از 1979 به‌این سو دنبال کرد. رایج‌ترین دلایل ارائه شده برای تبیین این چرخش در سیاست عبارتند از: 1ـ سیاست صنعتی به‌سبک کره شاید در مرحله اولیه توسعه بیش از همه اثربخش بوده باشد. 2) اندازه و پیچیدگی اقتصاد کره رشد بسیار زیادی کرده بود و کنترل دقیق دولت بر اقتصاد ظاهراً حالا دیگر کارساز نبود و 3ـ باور بر این بود که ریسک شکست سیاستگذاری به‌علت نبود اطلاعات، افزایش یافته بود.

حامیان بازار آزاد، ویژگی‌های اساسی راهبرد توسعه کره مثل «جابجایی هدف» و «ارتقای دائمی» ساختار صنعتی را کامل درک نمی‌کنند. دخالت دولت در کره همیشه عمقی و گسترده بوده است. «هدف» سیاست‌ها، تفاوت راهبردی در بین مراحل درحال تغییر توسعه اقتصادی در کره داشت. دولت کره به‌شیوه جدیدی عمل کرد تا بستر را برای خلق مزیت نسبی آتی آماده کند. آن‌گونه که دولت کاملاً تشخیص داد، رشد تولید به‌واسطه «انباشت خالص سرمایه» بدون پیشرفت فنی، محدودیت‌های شدیدی در مسیر ادامه رشد تولید در معرض دید گذاشت. اگر یافته‌های بانک جهانی را کاملاً بپذیریم، 57 درصد رشد محصول در شرق آسیا به‌رشد سرمایه، 16 درصد به‌رشد نیروی کار، و 28 درصد به‌پیشرفت فنی طی 1960 تا 1987 نسبت داده می‌شود. اما برای کشورهای توسعه‌یافته، بیشتر رشد محصول(با میانگین حدود 70 درصد) به‌پیشرفت فنی طی 1960 تا 1980 نسبت داده می‌شود. دولت کره دوباره برنامه‌هایش را تغییر داد تا عصر جدید «مرحله محرک نوآوری» را شروع کند تا در مسیر توسعه پورتر باشد.

دولت کره «برنامه پنج ساله برای اقتصاد جدید 1997- 1993» را زیر نظر دولت آغاز کرد. براساس این برنامه، سه هدف اصلی اقتصاد جدید عبارتند از: 1ـ ارتقای پتانسیل رشد، 2ـ تقویت بین‌المللی شدن و 3ـ بهبود محیط زندگی. در رابطه با پیشبرد ارتقای فناوری، دولت کره، همان‌طور که اقتصاددانان محض نئوکلاسیکی استدلال کردند، یک رژیم انگیزشی بی‌طرف، نقش تهاجمی و رهبری را به‌شرح زیر مشخص می‌کند: 1ـ سرمایه‌گذاری فزاینده در تحقیق و توسعه به سه تا چهار درصد تولید ناخالص داخلی در 1998 و پروژه‌های تحقیق و توسعه که دولت با کارایی راه‌اندازی می‌کند. 2ـ ارتقای صنایع اطلاعات راهبردی که شامل رایانه‌های شخصی بسیار کوچک، چندرسانه‌ای، و نسل بعدی سیستم‌های سویچینگ است. 3ـ نهادهای پژوهشی با منابع دولتی را کاملاً تخصصی و وظیفه‌مدار ساختن و پشتیبانی از تلاش‌های بنگاه‌های خصوصی برای راه‌اندازی تحقیقات مشترک با چنین نهادهایی، دانشگاه‌ها و سایر بنگاه‌های خصوصی برای توسعه فناورانه کاراتر  و 4ـ ساختن یک شبکه اطلاعاتی برای تجارت و توزیع خدمات و پشتیبانی از کامپیوتری کردن بنگاه‌های کوچک و متوسط اندازه.

6ـ نتیجه‌گیری

محصولات کاربر در مرحله جهش، محصولات سرمایه‌بر در مرحله تحرک‌بخشی HCI و محصولات فناوری‌بر در مرحله آزادسازی، اهداف جابجا شده سیاستگذاری صنعتی در کره هستند. ساختار صنعتی نیازمند «ارتقاء دایمی» برای بقا و موفق شدن در بازار رقابتی بین‌المللی هستند.

اقتصاد کره با یک رژیم بازارمحور فاصله زیادی داشته است. راهبرد توسعه اقتصادی کره، از نوع آزادی اقتصادی و بگذار بگذرد بازار آزاد نیست. سازوکار بازار در کره به‌نحو کارایی عمل نکرد تا تمام نقش‌های مثبت دولت را نفی کند. دولت کره رشد اقتصادی را از طریق «اداره‌کردن بازارها» و «قیمت‌های اشتباهی وضع‌کردن» و انگیزش‌های منظم اختلال‌زا به‌منظور شتاب بخشی رسیدن به‌سطوح بالای توسعه تقویت کرد(یعنی تسهیل در ایجاد و رشد بخش‌های صنعتی که تحت کارکردهای مزیت نسبی شکوفا نمی‌شدند)(بانک جهانی، 1993). باید توجه داشت که نمی‌توان تصویر کاملی از موفقیت اقتصادی کره بدون ملاحظه جدی چارچوب سیاستگذاری برتر آن مشاهده کرد.

دخالت دولت در کره همیشه گسترده و شایع بوده است. جهت‌گیری اما نه میزان سیاستگذاری دولت کره در همه این سالها تغییر کرده است. حتی در انتهای 1990، سرنوشت هزاران شرکت و میلیون‌ها کره‌ای بستگی دارد که چگونه دولت با بحران جاری اقتصادی کنار بیاید. آزادسازی بازار، اصلاح ساختار، و اصلاح تمامی دستور کارهای آنی با توجه به‌نفوذ دولت، ضروری هستند. کنارگذاشتن نقش رهبری دولت برای اقتصاد، پس از بیش از چهار دهه کنترل مستقیم، مستلزم یک دوره زمانی طولانی‌تر است و هنوز نقش قاطع و محوری دیگری توسط دولت را طلب می‌کند. نخستین، دومین و سومین مرحله در کره برحسب دامنه و میزان دخالت دولت، تفاوتی ندارد. این محتوای سیاست‌ها بود که تفاوت چشمگیری در بین مراحل متفاوت توسعه داشت. بدون درک ماهیت سیاست‌های صنعتی کاملاً متوالی، و بدون تبیین ماهیت راهبردهای تجارت دولتی کاملاً مدیریت شده در مراحل اولیه توسعه، پاسخ‌ادن به‌این پرسش که چگونه و چرا کره موفق به‌توسعه اقتصادی شد، همیشه ناقص خواهد بود.