اعطای مجوز قانونی به بانک مرکزی برای اجرای عملیات بازار باز

به گزارش ایران اکونومیست؛ مرکز پژوهش های مجلس در گزارشی با عنوان «عملیات بازار باز و توثیق اوراق بهادار دولتی» بند (م) تبصره (۵) لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ را بررسی کرده و پیشنهاد داده است که این بند به نحوی تغییر یابد تا بر اعطای مجوز قانونی به بانک مرکزی برای اجرای عملیات بازار باز تصریح داشته و درعین حال با توجه ملاحظات اجرایی عملیات بازار باز و وثیقه گیری اوراق بهادر دولتی در ازای اضافه برداشت یا خط اعتباری، اختیار اجرای این عملیات را به بانک مرکزی واگذار کند.
بند (م) تبصره (۵) لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ پیشنهای ناظر به افزایش اختیارات بانک مرکزی در سیاستگذاری پولی مطرح کرده است: به منظور اجرای سیاست پولی و مدیریت نرخ های سود و کنترل تورم، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران انجام عملیات بازار باز و خرید و فروش اوراق مالی اسلامی منتشره دولت و وثیقه گیری اوراق مذکور در ازای اضافه برداشت بانک‌ها و یا اعطای خط اعتباری را انجام می دهد.
بخش ابتدایی بند فوق اجرای عملیات بازار که به معنای خرید و فروش اوراق بهادر دولتی از سوی بانک مرکزی است و در ادامه وثیقه گذاری اوراق مذکور نزد بانک مرکزی در مقابل اضافه برداشت‌ها و اعطای خطوط اعتباری را مجاز کرده است.
مرکز پژوهش ها در این گزارش گفته است که در حال حاضر بانک‌هایی که منابع نقدی مورد نیاز برای تسویه بین بانکی را در اختیار نداشته باشند، بدون تسلیم هیچ وثیقه ای از بانک مرکزی اضافه برداشت می کنند. بخش دوم بند فوق، این اختیار را به بانک مرکزی داده است که عندالزوم به این رویه غلط پایان دهد و با الزام بانک ‌ها به تسلیم وثیقه در ازای اضافه برداشت‌ها و همچنین خطوط اعتباری، استفاده از منابع بانک مرکزی را همچون بانک‌ها مرکزی سایر کشورها، قاعده‌مند کند.
عملیات بازار باز یکی از ابزارهای سیاست های پولی بوده و به خرید و فروش اوراق بهادر دولتی از سوی بانک مرکزی با هدف تاثیر نرخ سود با حجم پایه پولی اطلاق می شود. بانک مرکزی با اجرای عملیات بازار باز و خرید و فروش اوراق دولتی، نرخ بهره بین بانکی را تحت تاثیر قرار می دهد. بدین نحو که با خرید اوراق دولتی توسط بانک مرکزی، میزان پایه پولی (ذخایر نقد بانک ‌ها) افزایش یافته و با افزایش حجم پایه پولی، نرخ بهره بین بانکی کاهش می یابد.
بنابراین در حال حاضر بانک مرکزی مجوز قانونی برای خرید و فروش اوراق دولتی و غیر از اسناد خزانه اسلامی را نداشته و لایحه بودجه سعی کرده است در بند (م) تبصره (۵) خرید و فروش سایر اوراق مالی اسلامی را نیز در قالب عملیات بازار باز به طور قانونی بلامانع کند.
توثیق اوراق بهادر دولتی نزد بانک مرکزی
مرکز پژوهش های مجلس در این گزارش نوشته است: اگر چه ادبیات و نوشتار بند (م) تبصره (۵) نیازمند بازنگری جدی است ولی علاوه بر اعطای مجوز ضمنی به بانک مرکزی در اجرای عملیات بازار باز، بانک مرکزی را مجاز به پذیرش اوراق دولتی به عنوان وثیقه بانک ها نزد خود در ازای اضافه برداشت ها اعطای خطوط اعتباری، ساخته است.
منوط کردن اضافه برداشت از بانک مرکزی به توثیق اوراق دولتی، مکانیسمی است که نگهداری این اوراق را برای بانکها الزامی کرده و تقاضای این اوراق را افزایش می دهد. در این مکانیسم در صورتی که بانک ها در پایان روز و برای تسویه با سایر بانک ها با کسری نقدینگی مواجه شوند، باید بیشتر از میزان نقدینگی مورد نیاز خود، اوراق دولتی را نزد بانک مرکزی به عنوان وثیقه قرار دهند، نسبت وثایق به نقدینگی مورد نیاز (hai r-cut) از سوی بانک مرکزی تعیین می شود. اگر بانکی قادر به وثیقه گذرای نباشد، بانک مرکزی، جرائم مالی و غیر مالی برای بانک در نظر می گیرد که در بدترین حالت، منجر به گزیر (resolution) بانک می شود. این طراحی مکانیسم و افزایش تقاضای اوراق، موجب می شود:
۱-انگیزه بانک ها برای تملک دارایی‌های با درجه نقدشوندگی بالا، از جمله اوراق بهادر دولتی، افزایش یافته و ریسک نقدینگی بانک های سالم کاهش یابد.
۲-با افزیش تقاضا برای اوراق دولتی، نرخ سود این اوراق کاهش خواهد یافت و برای نزدیک کردن نرخ اوراق به نرخ هدف، مداخله کمتری از سوی بانک مرکزی نیاز خواهد بود. مداخله کمتر بانک مرکزی، به معنای صرف پایه پولی کمتر برای کاهش نرخ سود در اقتصاد است.
بنابراین منوط کردن اضافه برداشت ها و بهره مندی از خطوط اعتباری از آنجایی که تقاضای اوراق بهادر دولتی را افزایش داده و نظام انگیزشی شبکه بانکی را در تحصیل دارایی های با نقدشوندگی بالا اصلاح می کند، به خودی خود اقدام مطلوبی است، اما اجرایی شدن آن لوازمی دارد که در بخش پیش نیازهای اجرای بهینه عملیات بازار باز و توثیق اوراق بهادار دولتی نزد بانک مرکزی، بدان اشاره خواهد شد. توجه به این نکته نیز ضروری است که بانک مرکزی در صورتی که لوازم توثیق فراهم نشد، می تواند از اجرای آن خودرای کند و بند (م) تنها (مجوز) اجرای چنین اقدامی را به بانک مرکزی داده است.
آثار مثبت اجرای عملیات بازار باز
مرکز پژوهش ها در گزارش خود می نویسد: اجرای عملیات بازار باز و خرید اوراق دولتی از جانب بانک مرکزی، به واسطه تقاضای بالایی که برای اوراق دولتی ایجاد می کند، نرخ سود موثر این اوراق را  کاهش داده و نقد شوندگی اوراق دولتی را افزایش می دهد. کاهش نرخ سود اوراق دولتی، موجب کاهش هزینه استقراض دولت شده و افزایش نقدشوندگی اوراق دولتی، فرایند استقراض دولت را تسهیل می کند.
بانک مرکزی با مداخله اثر بخش، می تواند نرخ سود موثر اوراق دولتی را حداقل به نرخ بازار بین بانکی برساند. بنابر گزارش بانک مرکزی، نرخ سود متوسط موزون بازار بین بانکی در ۶ ماهه نخست سال ۱۳۹۷، برابر با ۱۹.۵۹ درصد بوده است، این در حالی است که در پایان مردماه سال جاری نرخ سود واقعی اوراق ۱۰.۵ درصد بالاتر از نرخ بازار بین بانکی بوده است. بنابراین یکی از پیامدهای مثبت اجرای عملیات بازار باز، کاهش هزینه استقراض و در عین حال تسهیل استقراض دولت برای جبران کسری بودجه است. از آن رو که کسری بودجه سال آینده دولت بسیار پیش‌تر از سنوات گذشته پیش بینی می شود اعطای مجوز به بانک مرکزی برای اجرای عملیات بازار باز، اهمیت بسیار ویژه ای پیدا می کند.
این مرکز در این گزارش تصریح کرده است: پیش بینی می شود ترکیب دارایی ها بانک مرکزی، با اجرای عملیات بازار باز تغییر کرده و سهم بدهی به بانک مرزی در پایه پولی افزایش یابد. شایان ذکر است که این کانال، مهم ترین مجرای افزایش پایه پولی در کشورهای مختلف است و برخی حساسیت‌ها در داخل کشور بی مورد است. برای مثال پیش از بحران مالی سال ۲۰۰۸ بدهی دولت به فدرال رزرو (اوراق دولتی)، ۹۶ درصد پایه پولی ایالات متحده آمریکا تشکیل می داد؛ پس از بحران نیز که بانک‌های مرکزی با دنبال کردن سیاست پولی غیرمتعارف برخی از اوراق بهادر غیر دولتی را خریداری کردند و سهم بدهی دولت از پایه پولی موقتا کاهش یافت، بنابراین آخرین گزارش ترازنامه‌ای فدرال رزرو، سهم اوراق بهادردر پایه پولی به ۵۵ درصد رسیده است. این در حالی است که بر اساس گزیده آمارهای اقتصادی بانک مرکزی در پایان مهرماه ۱۳۹۷ سهم خالص بدهی دولتی به بانک مرکزی از پایه پولی در ایران، حدود۲.۵ درصد است. لذا افزایش سهم بدهی دولتی در مصارف پایه پولی که پیامد اجرای عملیات بازار باز است، امری رایج و جا افتاده در کشورهای توسعه یافته است و نمی توان آن را به عنوان نکته منفی اجرای عملیات بازار باز مطرح کرد.
ضرورت فراهم شدن اجرای قانونی عملیات بازار باز
مرکز پژوهش های مجلس در این گزارش نتیجه گیری کرده است که با توجه به تاثیر سود واقعی اوراق دولتی بر نرخ سود بانکی، فراهم سازی زمینه های قانونی اجرای عملیات بازار باز به عنوان یک ابزار سیاست پولی، یک ضرورت است. قانون پولی بانکی مصوب ۱۳۵۱ بانک مرکزی را تنها مجاز به خرید و فروش اسناد خزانه و اوراق قرضه دولتی دانسته است، لذا بانک مرکزی در راستای خرید اوراق دولتی غیری از اسناد خزانه اسلامی، نیازمند مجوز قانونی است. بنابراین اعطای مجوز قانونی به بانک مرکزی در قالب این بند از تبصره (۵) از سوی لایحه بودجه، اقدام مناسبی ارزیابی می شود.
گذشته از این، اجرای بهینه این عملیات با کاهش هزینه استقراض دولت و نقدشونگی اوراق دولتی، هزینه تامین مالی دولت را کاهش می دهد و با کاهش هزینه تجهیز منابع بانک ها موجب افزایش توان تسهیلات دهی آنها شده و بدین ترتیب آثار اقتصادی مثبتی بدنبال دارد. البته اجرای بهینه عملیات بازار باز و توثیق اوراق بهادر نزد بانک مرکزی برای اضافه برداشت یا دریافت خط اعتباری، نیازمند عمق کافی بازار اوراق دولتی است که اظهار نظر راجع به اینکه عمق کنونی بازار اوراق دولتی کافی است یا خیر به پارامترهای وابسته است که مهترین آن، اصلاح نظام بانکی است. همچنین اجرایی شدن وثیقه گیری، نیازمند تعریف جریمه هایی بازدارنده برای بانک‌هایی است که قادر به تسلیم وثایق نیستند بنابراین باید توجه داشت که از جهات متعدد، اجرای موفق عملیات بازار باز و توثیق اوراق، در گرو اصلاح نظام بانکی و تعیین تکلیف بانک های ناسالم است.
این مرکز پیشنهاد داده است که متن بند (م) تبصره (۵) لایحه بودجه ۹۸ به نحو زیر تغییر کند تا بر اعطای تا براعطای مجوز قانونی به بانک مرکزی، تصریح داشته و درعین حال با توجه ملاحظات اجرایی عملیات بازار باز و وثیقه گیری اوراق بهادر دولتی در ازای اضافه برداشت یا خط اعتباری، اختیار اجرای این عملیات را به بانک مرکزی واگذار کند:
«به منظور اجرای سیاست پولی و مدیریت نرخ های سود و کنترل تورم، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مجاز به انجام عملیات بازار باز و خرید و فورش اوراق مالی اسلامی منتشره دولت است. همچنین بانک مرکزی می تواند در ازای اضافه برداشت بانکها و یا اعطای خطوط اعتباری به بانک ها، اوراق مذکور را به عنوان وثیقه بپذیرد. شورای پول و اعتبار موظف است حداکثر دو ماه  پس از ابلاغ این قانون دستورالعمل اجرای این بندرا تصویب و ابلاغ کند.»