واگذاری به بخش خصوصی واقعی، دستاورد مردمی کردن اقتصاد در دولت یازدهم

به گزارش ایران اکونومیست ؛ نگاهی به روند خصوصی سازی در 17 سال گذشته نشان می دهد در سال 1384 جمع واگذاری سهام بنگاه‌های دولتی به 826 میلیارد ریال بالغ می‌شد که کل این رقم را متقاضیان بخش خصوصی خریداری کرده بودند. اما این رقم بسیار کمتر از آن بود که بتواند به بروز تحولی در اقتصاد ملی منجر شود.

با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 در سال 1384 از سوی مقام معظم رهبری روند واگذاری بنگاه‌های دولتی وارد مرحله جدیدی شد.

 ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 و به تبع آن قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی همواره به عنوان راهکاری اساسی برای خروج از اقتصاد دولتی و حرکت به سمت رشد و توسعه پایدار همراه با عدالت اجتماعی تلقی شده است.

با فراهم آوردن مقدمات و زمینه‌های مورد نیاز برای پیشبرد برنامه خصوصی‌سازی، از میانه برنامه چهارم توسعه جمع واگذاری به میزان زیادی افزایش یافت. نکته حائز اهمیت در مورد واگذاری‌های انجام شده به تغییر در ترکیب نوع واگذاری مربوط می‌شود.

به‌طوری که تا سال 1385 اغلب واگذاری‌ها عاید بخش غیر دولتی می‌شد اما از این سال به بعد ترکیب واگذاری‌ها به سود بخش تعاونی (سهام عدالت) و بخش عمومی غیر دولتی (رد دیون دولت) تغییر می‌کند. بخش عمده‌ واگذاری‌ به عموم متقاضیان نصیب نهادهای عمومی غیر دولتی شده است.

تردید در سهم واقعی هر یک از بخش‌ها، دلیلی بود تا دولت یازدهم در ابتدای فعالیت خود در صدد تهیه گزارشی از واگذاری‌ها باشد که این گزارش مبنای سیاستگذاری‌ دولت قرار گیرد.

در مجموع، در دوران فعالیت دولت یازدهم، جمع واگذاری‌ها به 432 هزار میلیارد ریال بالغ شد که 60.3 درصد آن به عموم متقاضیان، 3.4 درصد به سهام عدالت و 36.3 درصد بابت رد دیون اختصاص یافت؛ البته مصوبات مربوط به رد دیون مربوط به قبل از دولت یازدهم بود و در این دولت با تصمیم دولت و مصوبه مجلس، واگذاری بابت رد دیون به طور کامل لغو شد.
 
** مهمترین اقدامات انجام گرفته
ترکیب واگذاری سهام بر حسب روش واگذاری در سال 1391 به ترتیب 90 هزار و 173 میلیارد ریال به عموم متقاضیان و 40 هزار و 281 میلیارد ریال بابت رد دیون دولت بود که با روی کار آمدن دولت یازدهم این ترکیب دستخوش تغییرات اساسی شد. البته با توجه به شرایط حاکم بر بازار جهانی نفت و رکود در اقتصاد ملی، در روند واگذاری‌ها اختلالاتی بوجود آمد زیرا عملکرد واگذاری‌ها وابستگی بسیاری به شرایط اقتصادی کشور دارد.

نگاهی به واگذاری سهام به تفکیک بازار عرضه نشان می دهد سهم بورس از کل واگذاری‌ها در خلال سال‌های مورد نظر حدود 57 درصد ، هر چند سهم سایر بازارها مانند روش مذاکره که در برخی سالها همچون سال 1384 صفر بوده است.

از جمع کل واگذاری ها از سال 1391، حدود 35 درصد مربوط به بنگاه های مشمول گروه 1 است؛ به استناد ماده 3 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 بنگاه‌های مشمول گروه 3، دولتی مانده و بنگاه‌های گروه 1 بایستی به استناد ماده 14 همان قانون تا پایان سال 1389 و بنگاه‌های گروه 2 نیز تا پایان سال 1393 واگذار می‌شد.

اما حتی تا پایان سال 1395 هم واگذاری‌ها به اتمام نرسید. در سال 1391 از مجموع 130 هزار و 454 میلیارد ریال واگذاری‌های انجام شده، واگذاری‌ها مربوط به بنگاه‌های گروه یک 35.2 درصد و واگذاری سهام بنگاه‌های گروه 2 ماده 2 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 بالغ بر 64.8 درصد بوده است، هر چند در سال 1384، 826 میلیارد ریال سهام بنگاه‌های دولتی واگذار شد، کل این میزان مربوط به گروه یک بود.

بنابراین به نظر می‌رسد علت این امر به فراهم نبودن مقدمات و پیش‌زمینه‌های برنامه‌ خصوصی‌سازی کشور مربوط است.

با توجه به برآوردهای تهیه شده از سوی مراجع مختلف اقتصادی، به نظر می‌رسد بالغ بر 100 هزار میلیارد تومان از سهام بنگاه ها همچنان دولتی بوده و باید واگذار شوند. بر مبنای همین برآورد، 40 درصد سهام باقی مانده متعلق به گروه (1) و 60درصد بقیه به گروه 2 ماده 2 اختصاص دارد.

برخلاف سهم 67 درصدی متقاضیان بخش خصوصی که نمادی از گسترش فرهنگ سهامداری در ایران بود، سهم 95 درصدی واگذاری بلوکی گویای این مطلب است که اجرای سیاست‌های اصل 44 در ایران منجر به گسترش فرهنگ سهامداری نشده و سهام بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی انتقال نیافته است.

همچنین بررسی واگذاری سهام به تفکیک حجم واگذاری به صورت بلوکی، تدریجی و ترجیحی نشان می دهد به‌طور کلی از جمع کل واگذاری ها از سال 1391، سهم هر یک از واگذاری‌های بلوکی، تدریجی و ترجیحی به ترتیب 95.9 ، 3.5 و 0.6 درصد بوده است.

از این رو دولت یازدهم مصمم شد سیاست هایی نظیر ایجاد سازوکارهای تشویقی در واگذاری ها برای افزایش سهم بخش خصوصی واقعی از واگذاری‌ها، تکمیل طرح ساماندهی سهام عدالت به منظور عملیاتی کردن این سهام و شفاف‌سازی و حذف واگذاری رد دیون در پیش گیرد.
 
** توسعه مشارکت‌های عمومی- خصوصی
یکی از رویکردهای اصلی در اقتصاد مقاومتی، استفاده حداکثری از ظرفیت‌های بخش غیردولتی در اقتصاد کشور و مردمی کردن اقتصاد است؛ این امر بخصوص در طرح‌های عمرانی به دلیل اهمیت آنها در توسعه کشور و همچنین ضرورت تزریق منابع مالی به آنها اهمیت دوچندان می‌یابد.

از اینرو بعد از آغاز بکار دولت یازدهم استفاده از مشارکت بخش غیردولتی در کلیه حوزه‌های عمرانی در دستور کار قرار گرفت. علاوه بر حوزه‌های آب و فاضلاب، آزادراه‌ها و نیروگاه‌های حرارتی که سابقه استفاده از مشارکت عمومی - خصوصی در دوره‌های قبل را دارند، دیگر حوزه‌های زیرساختی اعم از نیروگاه‌های تجدیدپذیر و انرژی نو، بنادر و تأسیسات بندری، ترمینال فرودگاهی، اماکن ورزشی، مراکز تشخیصی و درمانی (تصویربرداری، آزمایشگاه، دیالیز، سرطان، بیمارستان)، مرمت و احیای بناهای تاریخی و مدارس مناطق محروم (خرید خدمات آموزشی) نیز در اولویت استفاده از مشارکت عمومی - خصوصی قرار گرفتند.

بنا بر آمار، از نیمه دوم سال 1394 تا سه ماهه اول سال 1396 در مجموع تعداد 4131 پروژه عمرانی جدید، نیمه‌تمام و بهره‌برداری با اعتبار سرمایه‌گذاری اولیه بالغ بر 454 هزار میلیارد ریال به بخش غیردولتی واگذار شده است؛ همچنین هزینه سالیانه بهره‌برداری این پروژه‌ها در حدود 44 هزار میلیارد ریال و هزینه کل بهره‌برداری (با در نظر گرفتن دوران بهره‌برداری پروژه‌ها) حدود 696 هزار میلیارد ریال برآورد می‌شود.

در خصوص پروژه‌های بهره‌برداری نیز هزینه صرفه‌جویی شده برای دولت (ناشی از عدم هزینه‌کرد در بهره‌برداری و درآمد حاصل از اجاره) سالیانه حدود 2500 میلیارد ریال برآورد می‌شود.

از میان تعداد کل 4131 پروژه واگذار شده، تعداد 254 پروژه جدید، تعداد 1096 پروژه نیمه‌تمام و تعداد 2781 پروژه تکمیل شده و آماده بهره‌برداری یا به بهره‌برداری رسیده، بوده است. پروژه جدید پروژه‌هایی هستند که از ابتدا با مشارکت بخش غیردولتی شروع شده و سابقه دریافت بودجه از دولت ندارد.

پروژه نیمه‌تمام پروژه‌هایی هستند که سابقه دریافت بودجه از دولت دارد و در حال احداث است و به بهره‌برداری نرسیده است. پروژه تکمیل شده و آماده بهره‌برداری پروژه‌هایی هستند که در دوران احداث سابقه دریافت بودجه از دولت دارد و آماده بهره‌برداری است. پروژه به بهره‌برداری رسیده پروژه‌هایی هستند که در دوران احداث و بهره‌برداری سابقه دریافت بودجه از دولت دارند و مدیریت بهره‌برداری آن به بخش غیردولتی واگذار شده است.

از میان این آمار، تعداد 3792 پروژه استانی با اعتبار سرمایه‌گذاری اولیه 68 هزار میلیارد ریال و 339 پروژه ملی با اعتبار سرمایه‌گذاری اولیه 386 هزار میلیارد ریال به بخش خصوصی واگذار شدند.

از مجموع کل پروژه‌ها، تعداد 254 پروژه جدید بوده و سابقه دریافت بودجه از دولت نداشته و از همان ابتدا با استفاده از مشارکت بخش خصوصی تأمین مالی و اجرا شده است.

اعتبار سرمایه‌گذاری اولیه در این پروژه‌ها بالغ بر 272 هزار میلیارد ریال بوده و هزینه سالیانه بهره‌برداری آنها مجموعاً حدود 30 هزار میلیارد ریال است. با در نظر گرفتن دوران بهره‌برداری پروژه‌ها (که بسته به نوع پروژه متفاوت است) هزینه کل بهره‌برداری در حدود 444 هزار میلیارد ریال برآورد می‌شود.

 این پروژه‌ها به طور عمده در بخش‌های تأسیسات آب شیرین‌کن، تصفیه‌خانه، انتقال آب، نیروگاه‌های حرارتی، نیروگاه‌های تجدیدپذیر (خورشیدی، بادی، برقابی کوچک و بازیافت تلفات حرارتی) و مراکز تشخیصی و درمانی و پروژه‌های تأسیساتی بنادر بوده است.

از میان پروژه‌های واگذار شده که سابقه دریافت اعتبار از دولت داشته‌اند، تعداد 1096 پروژه بصورت نیمه‌تمام بوده و تأمین مالی، تکمیل و بهره‌برداری آن به بخش غیردولتی محول شده است. مبلغ سرمایه‌گذاری اولیه در این پروژه‌ها بیش از 182 هزار میلیارد ریال است و هزینه سالیانه بهره‌برداری آنها در مجموع حدود 14 هزار میلیارد ریال برآورد می شود.

با در نظر گرفتن دوران بهره‌برداری پروژه‌ها (که بسته به نوع پروژه متفاوت است) هزینه کل بهره‌برداری در حدود 252 هزار میلیارد ریال برآورد می‌شود. پروژه‌های نیمه‌تمام به طور عمده شامل آزادراه، ترمینال فرودگاه، تأسیسات آب و فاضلاب، بناهای تاریخی و مجتمع‌های ورزشی بوده است.
همچنین از میان پروژه‌های واگذار شده که سابقه دریافت اعتبار از دولت داشته‌اند، تعداد 2781 پروژه تکمیل شده و آماده بهره‌برداری بوده یا قبلاً به بهره‌برداری رسیده است که تعمیر، مرمت یا بازسازی و بهره‌برداری آن بصورت کوتاه‌مدت یا میان‌مدت به بخش غیردولتی واگذار شده است.

هزینه‌صرفه‌جویی شده برای دولت در بهره‌برداری این پروژه‌ها سالیانه 2090 میلیارد ریال و درآمد سالیانه از محل اجاره آنها حدود 440 میلیارد ریال است. این پروژه‌ها عمدتاً شامل مجتمع‌های فرهنگی و هنری، مجتمع‌های آموزشی، اماکن ورزشی و رفاهی و گردشگری بوده است.