نزاع بر سر سنت منسوخ

تجربه جهانی در کنار گذاشتن برنامه‌های جامع و عبور از نظام برنامه‌ریزی سنتی و کمی‌گرا و ضعف‌های اساسی نظام برنامه‌ریزی در ایران در سه سرفصل نشان می‌دهد تاریخ انقضای برنامه‌های پنج ساله به سر آمده است و چالش‌های کنونی میان نهادهای تصمیم‌گیر را می‌توان نزاع بر سر یک سنت منسوخ توصیف کرد.روز گذشته کلیات برنامه ششم در فضایی تصویب شد که یکی از فراکسیون‌های مهم مجلس مخالف آن بود جالب آنکه نماینده دولت نیز که باید مدافع این برنامه باشد به‌دلیل تغییرات لایحه در کمیسیون تلفیق برنامه مخالف با ساختار پیشنهادی بود؛ بنابراین سندی که هر دوره با هدف اجماع و همگرایی تدوین می‌شود در نقطه شروع محل واگرایی می‌شود. اما فارغ از اتفاقات روز گذشته تجربه جهانی و داخلی می‌تواند مبنای داوری نظام برنامه‌ریزی پنج ساله در اقتصاد ایران قرار بگیرد. «دنیای‌اقتصاد» در گزارشی با مرور سابقه برنامه‌ریزی به کارکرد این فرآیند در جهان و ایران پرداخته است.

سابقه برنامه‌ریزی

برنامه‌ریزی اقتصادی و حضور دولت در اقتصاد که در دهه‌های میانی قرن بیستم محبوبیت گسترده‌ای در کشورهای دارای نظام اقتصادی متکی بر بازار و به خصوص در کشورهای جنوب با ‌ارائه مدل‌های توسعه کسب‌ کرده بود، در دو دهه پایانی قرن بیستم زیر سوال رفت و به کلی مقبولیت خود را از دست داد و کشورهایی که در توانایی اقتصاد بازار شک و تردید نشان دادند از قافله تولید، انباشت ثروت و توسعه جاماندند و ضریب اهمیت آنها در معادلات اقتصاد جهانی کاهش یافت. در دهه آخر قرن بیستم و دهه اول قرن بیست‌و‌یکم اکثر کشورها، سازوکار برنامه‌ریزی متمرکز اقتصادی را رها‌ کردند.

کشور‌ها با عبور از برنامه جامع و متمرکز با توجه به مختصات و ساختار اقتصاد خود به سوی برنامه‌های راهبردی حرکت کرده‌اند. بررسی‌ها نشان می‌دهد برنامه‌‌های کنونی از نظر هدف متنوع‌تر شده‌اند و تاکید آنها بیشتر بر پایداری توسعه است از همین رو از نظر روش تهیه، برنامه‌ها بیشتر راهبردی و مشارکتی هستند تا فن‌سالارانه و کاملا غیر‌متمرکز. این در حالی است که روش برنامه‌ریزی در ایران کماکان مبتنی‌بر اصول فراگیر است و با وجود اظهارنظرهایی درخصوص سبک برنامه‌ریزی در ذات خود همانند برنامه‌های جامع عمل می‌کند.

اصرار ایران بر این سبک برنامه‌ریزی در شرایطی است که اکثر کشور‌ها‌ یا برنامه‌ریزی را کنار گذاشته‌اند یا سبک برنامه‌ریزی خود را کاملا دگرگون کرده‌اند.

روند برنامه‌ریزی در چند کشور پیشرفته

در فرانسه، برنامه‌ریزی پس از خاتمه جنگ جهانی دوم، یعنی در سال 1946 آغاز شد. برنامه اول، برنامه بازسازی خرابی‌های جنگ و بیشتر دولتی و تا حدی شبیه برنامه‌های شوروی بود. از آن تاریخ به بعد در این کشور 10 برنامه دیگر تهیه و از آن میان 9 برنامه به موقع اجرا گذاشته شد، اما این کشور سال 1993 برنامه یازدهم را که برای افق 1997 تهیه شده بود، کنار گذاشت و ترجیح داد که سیاست‌های اقتصادی خود را در مجموعه‌ای از قوانین پنج‌ساله بگنجاند. از آن تاریخ به بعد بی‌آنکه کمیساریا (یا سازمان) برنامه منحل‌شده باشد، در فرانسه برنامه ملی تهیه نشده است. برنامه‌ریزی ملی در فرانسه ابتدا به برنامه‌ریزی ارشادی و سپس به برنامه‌ریزی به معنای آگاهی بخشی به کارگزاران اقتصادی و سرانجام به برنامه‌ریزی راهبردی مبدل شد.

در جمهوری کره نیز، هیات برنامه‌ریزی اقتصادی در سال 1961 یعنی 14 سال بعد از تاسیس سازمان برنامه در ایران ایجاد شد. برنامه نخست توسعه اقتصادی برای دوره 67-1962 و آخرین آن یعنی برنامه توسعه اقتصادی و اجتماعی هفتم برای دوره 96-1992 تهیه و به موقع اجرا گذاشته شد. از برنامه هفتم به بعد در کره برنامه فراگیر ملی، از نوع برنامه‌های پنج‌ساله پیشین را کنار گذاشته‌اند.

هلند نیز از کشورهای بسیار باسابقه و نوآور در برنامه‌ریزی است. دفتر مرکزی برنامه‌ریزی هلند درست بعد از جنگ جهانی دوم در سال 1945 تاسیس شد و نخستین مدیر آن اقتصاددان معروف و برنده جایزه نوبل این رشته، «یان تینبرگن» بود. این دفتر در گذشته به برنامه‌ریزی اقتصادی در سطح ملی می‌پرداخت. هم‌اینک دفتر تحلیل سیاست‌های اقتصادی جانشین دفتر مرکزی برنامه‌ریزی شده که نقش آن به جای برنامه‌ریزی، تهیه پیش‌بینی‌ها و تحلیل‌های مستقل و به‌روز است. برای تسهیل تصمیم‌گیری‌های دولت، پارلمان و دیگر نهادهای اجتماعی مانند حزب‌های سیاسی، اتحادیه‌های کارگری و سازمان‌های کارفرمایی.

به گفته کارشناسان در بسیاری از کشورها برنامه‌ریزی یا کنار گذاشته شده است یا تغییر شکل داده و بیشتر از نوع آینده‌نگری و راهبردی (استراتژیک) است.صاحب نظران با اشاره به روند جهانی شدن در اقتصاد اعتقاد دارند در این عصر کنترل اقتصادهای ملی برای کشورهایی بسیار دشوار است و دخالت دولت ملی، «اگر دخالتی در کار باشد»، فقط می‌تواند محدود به عرصه‌هایی باشد که در معرض رقابت جهانی قرار ندارد. به همین دلیل برنامه‌های از نوع سنتی با چهارچوب‌های نسبتا انعطاف‌نا‌پذیر خاصیت خود را از دست داده است. نکته دیگر تغییرات فناوری و شتاب روزافزون در این بخش است. این رخداد نیز موجب شده پیش‌بینی‌ها و برنامه‌ریزی‌های از نوع سنتی بسیار دشوار شود. این روند موجب شده سرشت برنامه‌ها نیز در سطح ملی، منطقه‌ای و حتی محلی از کمی به کیفی و راهبردی (استراتژیک) تغییر یابد. به همین واسطه برنامه‌ریزی ملی چیزی بیش از رهنمودهای کلی نیست که از آن به‌عنوان سیاست‌های کلی نیز یاد می‌شود. در بسیاری از کشورها حتی برنامه‌ریزی یک‌شکل و یکنواخت برای همه مناطق و نواحی کشور کنار گذاشته شده است و اموری از این دست به مناطق (استان و شهرستان) و شهرداری‌ها واگذار شده است. بنابراین این روند نشان می‌دهد برنامه‌ریزی ملی خاصیت خود را از دست داده است، اما در برخی از کشورها بسته به میزان توسعه‌یافتگی، میزان دخالت مقامات دولتی و...، الگوی‌های دیگری را انتخاب کرده‌اند که کاملا با شکل کنونی برنامه‌ریزی در ایران فاصله دارد.

آنچه امروز در اکثر کشور‌ها قابل مشاهده است هدف‌گذاری دولت‌ها براي انجام وظايف اصلي خود است. وظايف اصلي دولت نیز در عرضه کالاهای عمومی، امنيت، رعایت‌حقوق مالکيت، ثبات اقتصاد کلان، حمایت از رقابت در بازار خلاصه می‌شود. اقتصاددانان اعتقاد دارند با توجه به پایداری این وظایف نیز نیاز به تدوین و تصویب برنامه جامع نیست.

چالش‌های برنامه‌ریزی در ایران

ایران از متقدمان و مبتکران برنامه‌ریزی اقتصادی در کشورهای توسعه‌نیافته ‌است. گفته می‌شود اصطلاح دایره خبیثه فقر یا شکستن دور باطل فقر به کمک برنامه را برای اولین‌ بار ابوالحسن ابتهاج یکی از مبلغان، مدافعان و معماران اصلی برنامه‌ریزی اقتصادی ایران به کار برد و پس از آن در مراکز آکادمیک اقتصادی جهان، مبنای ایده‌های لزوم داشتن برنامه‌ریزی اقتصادی با حضور دولت برای ایجاد فرآیند توسعه در کشورهای ‌جنوب شد.

قدمت داشتن برنامه اقتصادی متمرکز در ایران سبب شده‌است که گروه زیادی از مدیران ارشد اقتصادی و اجرایی کشور نداشتن برنامه و عملیاتی نشدن برنامه پنجم را در شروع سال 1389 در حد یک ضایعه برای اقتصاد کشور تلقی کنند. این اتفاق در سال 94 نیز تکرار شد و قانون‌گذار برنامه پنجم را برای یک سال دیگر تمدید کرد تا اقتصاد ایران بدون برنامه نباشد. جالب اینکه به‌‌رغم آنکه در نیم قرن گذشته در سال‌های بدون برنامه، نوسان معنی‌داری در روند اقتصاد ایران به سبب نداشتن برنامه متمرکز، رخ نداده است. در سال‌های اخیر داشتن برنامه تنها سبب شده، دولت بخشی از زمان و انرژی خود را برای تطبیق برنامه با عملکرد خود، هدر دهد.

بررسی عملکرد اقتصاد ایران از جمله نرخ رشد تولید ناخالص ملی و به خصوص درآمد سرانه (بدون نفت) در دوران بعد از انقلاب نشان از آن دارد که دولت‌هایی که مداخله وسیع و گسترده‌تر با صرف انرژی بیشتر در حوزه ‌اقتصاد داشته‌اند، موفقیت کمتری در این حوزه نصیب‌شان شده است. در واقع با وجود حجم زیاد تزریق منابع نفتی و غیر‌نفتی در قالب برنامه‌های توسعه میانگین رشد اقتصادی کشور در دهه‌های اخیر به زحمت 2 درصد است.در کنار دستاورد اندک در حوزه‌های رفاهی و اقتصادی، برنامه به سرعت‌گیری در نظام ادرای تبدیل شده است. این در حالی است که هدف برنامه‌نویسان چابک‌سازی تصمیم‌ها در نظام اداری است. برخی برنامه‌نویسان گذشته که خود از منتقدان برنامه‌ریزی شده‌اند روایت می‌کنند: «بسياري از تصميم‌هاي مهم به خاطر نحوه تدوين برنامه به تعويق مي‌افتد. يعني براي اتخاذ بسياري از تصميم‌ها بايد منتظر ماند تا برنامه تصویب و تاييد و پس از آن آيين‌نامه‌هاي اجرايي آن ابلاغ شود. در صورتي که اگر اين شکل تدوين برنامه نبود وقتي براي يک تصميم به جمع‌بندي مي‌رسيد، امکان اجرای آن را در زمان مناسب بود.» دومين نکته منفي که برای برنامه‌ریزی در ایران ذکر می‌شود تصلب ناشی از وجود این برنامه‌ها است. برنامه‌های کنونی موجب شده ارکان مختلف تصمیم‌گیری انتظار اجراي بي‌چون و چراي آن را برای یک دوره 5 ساله داشته باشند. در واقع با احتساب مدت زمان تدوین و تصویب برنامه، برای 6 سال باید هر اقدامی با ملاحظه این متن انجام شود؛ در حالی که امکان دارد در سنوات آتی فضا بسیار متفاوت از زمان تدوین و تصویب برنامه باشد. حال برنامه‌ها را در نظر بگيريد. این در حالی است که با توجه به تغییرات پر شتاب نظام جهانی تصلب برنامه، مانعي براي چابکي و سرعت واکنش نشان دادن تبدیل شده است. فرآیند اصلاح برنامه نیز به‌دلیل پیچیدگی‌ها موجب می‌شود تصمیم به ترمیم با صرف انرژی فراوان و وقت زیاد صورت گیرد. سومين نکته منفي که در نظام برنامه‌ریزی ایران نمود دارد بی‌ارتباطي تقويم سياسي کشور با تقويم برنامه‌ها است. این دو تقویم کاملا مستقل از هم طراحی شده است. برای مثال در سال 1384 ارکان و مجریان تدوین و اجرای برنامه کاملا تغییر کردند و مجریان جدید به‌دلیل رویکرد متفاوت انگیزه‌ای برای تبعیت از این قانون نداشتند؛ بنابراین برنامه در حوزه رفع تعارض‌ها نه تنها ناکام مانده بلکه این نبود ارتباط موجب شده در این حوزه نیز خاصیت نداشته باشد.از همین رو برخی کارشناسان با تاکید بر ضرورت آینده‌نگری تاکید دارند آینده‌نگری صرفا از مسیر برنامه‌های پنج‌ساله عبور نمی‌کند و باید به‌صورت سالانه و مستمر دنبال شود. در این چارچوب با توجه به ابلاغ سیاست‌های کلی، بودجه‌های سالانه می‌تواند جانشین برنامه‌های پنج ساله شود. در این چارچوپ دولت اسناد پشتیبانی ارائه می‌کند که تصویری از میان‌مدت ارائه می‌کند و هر سال با توجه به عملکرد و تغییرات، این تصویر به‌روز می‌شود.