تعيين نرخ ارز در بودجه سالانه

به سادگى مى‌توان دريافت كه از اين چهار عددى كه در هم ضرب مى‌شد و درآمد ريالى حاصل از نفت را براى بودجه تعيين مى‌كرد، فقط يك عدد ثابت و قابل اعتماد بود يعنى تعداد روز‌هاى سال؛ يعنى سه كميت ديگر شامل صادرات روزانه نفت، قيمت نفت در بازار‌هاى جهانى و نرخ ارز در بازار داخلى متغير بوده و هيچ‌كدام به‌صورت نسبتا دقيق قابل تخمين نبوده است. از بين اين سه متغير، به دلایل معلوم فقط نرخ ارز وجه قانونى مى‌گرفت و تصريح آن در قانون بودجه ازسوی ذى‌نفعان متعدد پيگيرى مى‌شد. در حالى كه قيمت ارز در بازار داخلى از همه بى‌ثبات‌تر بوده و در شرايط تورم داخلى به سادگى مى‌شد فهمید كه اگر در اسفند امسال نرخ ارز واقعى بوده و مثلا هر دلار 3‌هزار تومان است، با تورم‌هاى بالاى 15 درصد تا چند ماه ديگر اين قيمت ديگر مبنايى در واقعيت نخواهد داشت.

اين ترتيب محاسبه و تصريح قيمت دلار در بودجه از قبل از انقلاب عملى مى‌شده و ادامه داشته است. دليلى كه براى اين اقدام مشكل ساز مطرح بوده اين است كه بالاخره باید تكليف درآمد‌ها معلوم باشد و باید يك عدد ريالى در مقابل سرفصل درآمد نفت تصريح شود و اگر اين رقم ريالى مشخص نباشد، تكليف بودجه نا‌مشخص خواهد بود. اين استدلال صحيحى است كه مى‌توانست به شكل‌هاى مختلف عملى شود. منطقا باید همان منزلت قانونى براى نرخ ارز در نظر گرفته مى‌شد كه براى دو عامل ديگر. براى مثال اگر مقدار صادرات نفت به دليل ضعف تقاضاى بين‌المللى تحقق نمى‌يافت، وزارت نفت به‌عنوان متخلف قابل پيگيرى قانونى نمى‌بود، اگر قيمت نفت در بازار بين‌المللى كاهش مى‌يافت، نمى‌شد كسى را مورد پرس‌وجو قرار داد. ليكن در شرايطى كه كاملا مشخص بود تصميم‌هاى پولى و مالى در بخش سياسى، تورم را افزايش خواهد داد يا پابرجا نگه خواهد داشت، براى قيمت دلار وجه قانونى و تثبيت شده قائل شدن قابل‌دفاع نبود. اثر اين كار نيز عملا چيزى نبود به جز ايجاد رانت و ساير عواقب ضايعه بار قيمت‌هاى مخدوش.

براى مثال، طبق اخبار موجود، براى بودجه سال ١٣٩٥ قيمت هر دلار معادل ٣١٠٠ تومان در نظر گرفته شده است. كه على‌الحساب از قيمت بازار آزاد ارز حدود ٣٠٠ تومان كمتر است. البته زمان‌هايى وجود داشته كه قيمت مندرج در بودجه يك كسر كوچكى از قيمت بازار بوده (مثلا اگر نرخ بازار 70 تومان بوده نرخ محاسبه در قانون بودجه هفت تومان در نظر گرفته مى‌شده است) و در آن شرايط از اين محل با تخصيص هر دلار به بخش‌ها يا ذى‌نفعان مختلف، چند برابر آنچه عايد خزانه مى‌شده عايد برخى ذى‌نفعان مى‌شده است. با فرض نرخ پيش‌بينى شده در بودجه معادل ٣١٠٠ تومان و نرخ آزاد حدود ٣٤٠٠ تومان، تحت اين فروض اين اختلاف براى هر دلار ٣٠٠ تومان است.

وارد شدن يك رقم به‌عنوان نرخ ارز براى محاسبه معادل ريالى درآمد حاصل از صادرات نفت به قانون بودجه، به اين نرخ محاسباتى جنبه قانونى مى‌دهد؛ بنابراين اگر بانك مركزى بخواهد به غير ‌از اين رقم درآمد‌هاى تعيين شده را بفروشد، على‌الاصول با مشكل قانونى روبه‌رو مى‌شود. در برخى از سال‌هاى گذشته كه تفاوت قيمت آزاد و قانونى زياد بود و بودجه دولت دچار كمبود و منابع ارزى از طريق همين ساز و كار به مصرف‌كنندگان دولتى و غير‌دولتى رانتى منتقل مى‌شد، بانك مركزى اقدام به فروش بخشى از درآمد‌هاى ارزى به قيمت‌هاى كم و بيش معادل بازار مى‌كرد و اين كار را تحت توجيه كنترل بازار ارز انجام مى‌داد كه به نحوى همين هدف نيز پیگيرى مى‌شد. اين اقدام ضرورى و كارساز كه هم كم و بيش از افزايش بورس‌بازى در بازار جلوگيرى مى‌كرد و هم منابع ريالى به خزانه واريز مى‌کرد مشخصا اقدامی خلاف قانون بود. نه اينكه اقدام مجرمانه‌اى انجام شده باشد يا به معنى متعارف سوءاستفاده‌اى صورت پذيرفته باشد. بلكه يك ترتيب نامناسب تدوين قانون؛ يعنى تثبيت پيشانه يك قيمت براى ارز، انجام يك حركت مفيد از طرف بانك مركزى را به اقدامى خلاف قانون تبديل مى‌كرد! برخى از مسوولان بانك مركزى در گذشته متحمل فشار‌هاى قابل‌ملاحظه‌اى از اين ممر شدند كه خود موضوع قابل بحث ديگرى است و شايد شايسته باشد روساى بانك مركزى بعد از مرحوم دكتر نوربخش اين مقطع از تاريخ اقتصاد كشور را بازگو كنند. البته به‌تدريج در بودجه‌هاى سنواتى تبصره‌هايى گنجانده شد كه در اين باب به بانك مركزى اختياراتى داده شد و مشكل از اين محل تا حدودى برطرف شد، اما هنوز ايراد اساسى در اين باب و جود دارد و آن نيز قانونى كردن نرخى است كه قانون‌پذير نيست و تابع شرايط بازار و اقتصاد، تغيير مى‌كند.

نويسنده اين متن در تهيه بودجه تجربه عملى داشته و در نتيجه نمى‌توان ايراد گرفت كه اين مباحث تئورى است و در عمل درست در نمى‌آيد. به هيچ وجه قيد يك قيمت ارز در بودجه ضرورتى ندارد و بودجه را مى‌توان بر اساس ريال كه پول رسمى كشور است، نوشت. حتى اگر يك رقم برآوردى به‌صورت ضمنى در محاسبه درآمد ارزى حاصل از فروش نفت در نظر گرفته مى‌شود و مبلغ ريالى تعيين مى‌شود، همان معادل ريالى بدون اشاره به نرخ ارز مى‌تواند در بودجه سالانه مندرج شود. حتى اگر قيمت محاسباتى ارز تصريح مى‌شود مانند دو كميت ديگر؛ يعنى ميزان صادرات و قيمت بين‌المللى نفت، مى‌تواند در يكى از تبصره‌هاى مرتبط برى از تبعات حقوقى تلقى و تصريح شود. در گذشته كسانى كه بيشتر اصرار داشتند قيمت دلار در قانون بودجه تصريح شود همان سهميه‌بگيران دولتى و غير‌دولتى بودند كه باید از قيمتى پايين‌تر از قيمت بازار مطمئن مى‌شدند. چون اين مجموعه‌ها به‌صورت قانونى ارز مورد نياز خود را به قيمت تصريح شده در قانون بودجه دريافت مى‌كردند. هم‌اكنون نيز گمان مى‌رود شرايط پيرامون اين موضوع مشابه گذشته باشد. همين رانت موجود در قيمت‌هاى تصريح شده در قانون بودجه بود كه تحت لواى قانون‌پردازى مانع تصحيح اين شيوه نا‌عادلانه و نا‌كارآمد مى‌شد.

با توجه به وضعيت نگران‌كننده درآمد نفت و كمبود منابع ريالى براى بودجه از اين محل؛ بنابراين منطقى است كه دولت و مجلس از ادامه اين روش چشم بپوشند و منابع كمياب كشور را تحت پوشش قيمت ارز قانونى به هدر ندهند. براى مثال هر دستگاه دولتى و غير‌دولتى كه دسترسى به اين نوع ارز با قيمت تثبيت شده قانونى دارد، در واقع مانند اين است كه ريالى بيش از بودجه تعيين شده دريافت كرده است. اگر نهاد يا فرد غير‌دولتى نيز از اين محل ارز خريدارى كرد معادل اختلاف قيمت، مبالغى دريافت كرده كه در بودجه نيامده است. اگر به نهاد يا سازمانى 10 ميليون دلار به قيمت مثلا ٣١٠٠ تومان پرداخت شد در حالى كه ارز در بازار به قيمت ٣٤٠٠ تومان قابل فروش است، مانند اين است كه از محل منابع عمومى به اين سازمان يا فرد معادل سه ميليارد تومان پرداخت شده كه اين پرداخت را نمايندگان مشخصا تصويب نكرده‌اند و در بودجه تصريح نشده است. شايسته است بودجه شفاف و اجراى آن صادقانه و سرراست باشد. اگر قرار است به هر دستگاه، نهاد، موسسه يا فرد پرداختى انجام شود، بهتر است مشخصا در بودجه به‌صورت ريال تصريح شود (نمايندگان در اين زمينه اختيار قانونى دارند)، به جاى اين كه اين كار در لفافه نرخ‌هاى چندگانه انجام شود. آنگاه هر كس كه بخواهد، مى‌تواند ارز مورد نياز خود را با ريال به‌صورت شفاف از بازار ارز تهيه کند. اگر دولت قرار است بودجه‌ای براى كالاهاى اساسى يا دارو و هر هزينه ديگر پرداخت كند آن نيز در حد لازم و تعيين شده، مى‌تواند برحسب ريال انجام شود. شفاف كردن جريان درآمدى و هزينه‌اى دولت و بخش عمومى، قرار دادن آن در چارچوب بودجه مصوب و از لفافه بيرون انداختن نقل‌وانتقالات خارج از بودجه (ازجمله رانت‌هاى پنهان در نرخ‌هاى دوگانه ارز) اولين قدم در راه سر و سامان يافتن بخش بودجه‌اى و امكان اجراى سياست مالى است. در شرايط موجود كه هر ريال از امكانات دولتى باید با دقت مراقبت شود زمان آن فرا رسيده كه بازار ارز نيز به‌صورت رقابتى و شفاف سازمان يابد. حفظ منافع عمومى نيز طلب مى‌كند كه از انتقال رانتى اين منابع جلوگيرى به عمل آيد.

دکتر محمد طبيبيان