فرصت طلایی اصلاحات یارانه ه‏ای موفق

 ایران اکونومیست- مقاله سال گذشته پروفسور محمدهاشم پسران و من، حاوی پیشنهاد یک فرمول برای تعیین قیمت داخلی انرژی به صورت «درصدی مشخص» از میانگین هموارشده قیمت بین‏المللی بود؛ به‏ نحوی‏که «درصد» تعیین‏شده به تدریج افزایش یافته و در یک بازه زمانی مشخص چندساله، قیمت داخلی انرژی را به سطحی قابل مقایسه با میانگین قیمت‏های بین‏المللی برساند.
مقاله فوق تاکید داشت که تصویب این فرمول توسط دولت و مجلس محترم در یک نوبت و مقید ماندن به آن فرمول، می‏تواند علاوه‌بر جلوگیری از مباحث همه‏ساله فرسایشی در زمینه نحوه اصلاح قیمت انرژی، زمینه مناسبی را برای پیش‏بینی‏پذیر ساختن فرآیند اصلاح قیمت داخلی انرژی در مسیر میانگین قیمت‏های بین‏المللی، فراهم کند. 
اما در شرایط فعلی، پس از گذشت یک سال از انتشار مقاله فوق و به‌ویژه با توجه به تلاطم اخیر قیمت جهانی انرژی، این پرسش مطرح می‏شود که طرح فوق تا چه حد قابل اجرا است؟
واقعیت آن است که تفاوت چشمگیر قیمت انرژی در داخل و خارج کشور در گذشته بحث‏های زیادی را در مورد یارانه فوق‏العاده بالای انرژی و چگونگی هدفمندسازی آن مطرح کرده است. اجماع حاصل از آن بحث‏ها در سال 1388 به تصویب قانون هدفمند کردن یارانه‌ها انجامید که سیاست درازمدتی را برای تعیین قیمت انرژی در داخل کشور مشخص کرده بود، ولی تا حدود زیادی دست دولت را در مورد نحوه اجرای قانون و روند گذار به نظام قیمت‌گذاری جدید، باز گذاشته بود.
آنچه از آن زمان کم و بیش مشخص بوده این است که قیمت انرژی در داخل باید به قیمت‏های بین‌المللی نزدیک شود، اما قدم‏های لازم برای این کار و سرعت حرکت در آن جهت هنوز مورد مناقشه مانده است. در واقع روش قیمت‏گذاری انرژی عملا فرق چندانی با سابق نکرده است، هر چند که نحوه استفاده از درآمد حاصل از فروش انرژی در حال دگرگونی بوده و هست. در چند سال گذشته، به‌طور معمول ضمن تنظیم و تصویب بودجه سالانه تصمیمی هم در مورد قیمت انرژی گرفته شده و پس از یک جهش نسبتا بزرگ برای مدتی ثابت نگه داشته شده است. بعد هم به‌خاطر تورم تدریجا قیمت نسبی انرژی کم و بیش به جای اولش برگشته و دور جهش و تثبیت قیمت تکرار شده است و در مجموع دستاورد زیادی در پیشبرد هدف قانون هدفمندی نداشته است.
برای حل این مساله، پروفسور محمد‌هاشم پسران و من، سال گذشته پیشنهاد کردیم که در یک مرحله قیمت انرژی به صورت درصدی از میانگین قیمت‏های بین‏المللی تعیین شود و بعد با یک قاعده ساده به شکل تابعی از تفاوت تورم داخلی و خارجی و نیز تغییرات مستمر قیمت نسبی انرژی در بازار جهانی تغییر کند. درصد تعیین شده هم به تدریج براساس یک شیب ثابت تغییر کند تا وقتی که قیمت انرژی داخلی به سطح موردنظر در قانون هدفمندی برسد. پیشنهاد ما آن بود که فرمول اصلاح قیمت فوق، یک بار به تصویب دولت و مجلس برسد و سپس اجرا شود و دیگر مساله قیمت‏گذاری انرژی، موضوع «جدل سیاسی همه‏ساله» نباشد. 

پاسخ به چند نقد 
هر چند این پیشنهاد از طرف گروهی از متخصصین مورد توجه قرار گرفته، ولی تاکنون مورد توافق سیاست‏گذاران واقع نشده است. شاید یکی از دلایل عمده برای حفظ روال گذشته این باشد که ثابت نگه‌داشتن قیمت و تغییر جهشی آن، در کوتاه‏مدت به سیاستمداران کنترل بیشتری روی منابع بودجه و مهار تورم (به‌خصوص در مورد هزینه انرژی خانوار) می‏بخشد، هر چند که می‌تواند در درازمدت، اجرای قانون هدفمندی، استفاده بهینه از منابع انرژی و حتی کنترل تورم را با مشکل روبه‌رو کند. البته نگرانی عدم کنترل در کوتاه‏مدت، چندان بیجا نیست. مثلا اگر سال گذشته دولت قاعده پیشنهادی ما را به اجرا گذاشته بود، الان با توجه به افت شدید قیمت بین‌المللی انرژی در چند ماه گذشته، درآمد دولت از فروش انرژی در داخل پایین می‌رفت و امکان داشت مشکل کسری بودجه ایجاد کند. بعد هم اگر همان‏طور که احتمالش هست، قیمت جهانی ناگهان به سطح چند ماه پیش برگردد، قیمت داخلی هم باید با آن رشد کند، که می‏تواند تورم‏زا باشد و به رفاه خانوارها آسیب برساند.  با توجه به این گونه نگرانی‌ها و شرایطی که در بازار بین‌المللی انرژی پیش آمده، اکنون این سوال مطرح شده که آیا ادامه روش سیاست‏گذاری گذشته بهتر از استفاده از دستوری شبیه آنچه ما پیشنهاد کردیم نیست؟ 
پاسخ من به این سوال به دلایلی که در ذیل ارائه می‌کنم، منفی است: 
اول از همه باید یادآور شوم که برای رسیدن به چند هدف متفاوت، نیاز به حداقل همان تعداد ابزار سیاست‏گذاری هست. نمی‌شود با کنترل قیمت انرژی، هم تورم و هم کسر بودجه را کنترل کرد و همزمان به اهداف استفاده بهینه از منابع انرژی و ضربه‏گیری هزینه خانوار رسید. بهترین و مهم‏ترین هدف برای طراحی سیاست‏گذاری قیمت انرژی، زمینه‏سازی برای «استفاده بهینه از منابع انرژی» است. کنترل کسری بودجه و مقابله با ضربه‌های تورمی و آثار آنها، هر یک ابزار خودشان را لازم دارند.
هدف فرمول پیشنهادی پروفسور پسران و من، مبتنی بر رسیدن به قیمت‏گذاری بهینه انرژی در درازمدت است. کنترل قیمت انرژی ممکن است مشکلات تورم و کسری بودجه را در کوتاه‌مدت حل کند، ولی در درازمدت مشکلات بزرگ‌تری ایجاد می‌کند که نهایتا به زیان کل جامعه است.
 البته باید این را هم اضافه کنم که نفع قیمت‌گذاری به روال گذشته، حتی در «کوتاه‏مدت» هم، چندان روشن نیست. مثلا باید توجه داشت که بالا نگه داشتن قیمت انرژی در داخل وقتی قیمت جهانی پایین می‏رود، تولیدکنندگان داخلی را با مشکل رقابت در بازارهای صادرات و واردات روبه‌رو می‌کند و می‌تواند ضربه بزرگی به تولید بزند. بعد هم وقتی قیمت بین‏المللی انرژی بالا برود، عدم تطبیق قیمت داخلی با آن، مصرف داخلی را بالا نگه می‌دارد و کشور را از درآمد بیشتر صادرات انرژی و دسترسی به منابع گسترده‌تر برای سرمایه‌گذاری محروم می‌کند. 
برای رسیدن به هدف کنترل تورم باید ساز و کار لازم را برای تنظیم رشد نقدینگی ایجاد کرد، به نحوی که مردم اعتماد پیدا کنند که هدف سیاست پولی ایجاد ثبات اقتصادی است، نه تامین کسری بودجه یا ایجاد منبع مالی برای افراد یا گروه‌های خاص. مقابله با آثار ضربه‌های تورمی روی خانوارهای آسیب‌پذیر هم باید از طریق توسعه و استفاده کارآ از نهادهای تامین اجتماعی و چترهای حمایتی دنبال شود. 
همچنین برای مدیریت کسری بودجه، ابزار موثر عبارت است از: توسعه بازار اوراق مشارکت، تنظیم مالیات‌ها و هزینه‌های دولت و تشریک مساعی با بخش خصوصی در موارد مناسب. در واقع سیاست بهینه قیمت انرژی می‌تواند مکمل استفاده از این‌گونه ابزار باشد. مثلا، وقتی قیمت انرژی در بازار جهانی پایین می‌رود، کاهش متناسب قیمت داخلی آن به کنترل تورم و رشد تولید بخش خصوصی کمک می‌کند و این می‌تواند هم درآمد مالیاتی را افزایش دهد و هم از هزینه‌های دولت بکاهد؛ بنابراین به حل مشکل کسری بودجه کمک کند. اگر بازار اوراق مشارکت توسعه‌یافته باشد و مردم به نظام سیاست پولی اعتماد پیدا کنند، نرخ بهره هم ممکن است کاهش پیدا کند و هزینه استقراض دولت را پایین بیاورد. در زمان رشد قیمت انرژی در بازارهای بین‌المللی، ترقی قیمت در داخل درآمد دولت را بالا می‌برد و امکان بیشتری برای مقابله با مشکلات اقتصادی در کوتاه‌مدت و پس‌انداز برای درازمدت ایجاد می‌کند.
یک سوال دیگر که در مورد روش پیشنهادی مطرح است این است که بهترین شرایط برای شروع استفاده از آن چه وقتی است. آیا بهتر است حالا که قیمت جهانی انرژی به شدت افت کرده و به قیمت‏های داخلی نزدیک شده، دولت به استفاده از چنین قاعده‏ای دست بزند؟ یا اینکه روال گذشته را فعلا دنبال کند و وقتی قیمت انرژی دوباره بالا رفت روش جدیدی را به کار بگیرد؟ به نظر من قیمت پایین انرژی شرایط بهتری را برای تغییر روش ایجاد کرده است چون رسیدن به هدف پیش‏بینی‏شده در قاعده پیشنهادی ما به شیب بسیار کمتری نیاز دارد و سریع‏تر می‌توان به اهداف درازمدت رسید. البته اگر در آینده قیمت جهانی مجددا با سرعت بالا برود، تغییر قیمت در داخل نیز مطابق قاعده پیشنهادی لازم خواهد بود؛ ولی همان‏طور که در نوشتارهای قبلی من و پروفسور پسران مطرح شده، برای هموار کردن راه فرمول مورد استفاده را می‏توان طوری تنظیم کرد که تغییرات قیمت بین‌المللی را به تدریج در قیمت داخلی منعکس کند. 
در خاتمه پاسخ به این سوال لازم است که آیا بهتر نیست به جای استفاده از فرمول، قیمت انرژی شناور باشد و به‌طور روزمره با قیمت جهانی بالا و پایین برود؟ این در واقع سیاستی است که اخیرا دولت اندونزی اتخاذ کرده است و چون قیمت جهانی انرژی در حال حاضر فوق‌العاده پایین است، فعلا با قبول عام و تحسین بعضی صاحب‌نظران روبه‌رو شده است، ولی معلوم نیست این سیاست در صورت جهش قیمت جهانی پایدار بماند. البته اگر دولت دسترسی به منبعی برای پرداخت یارانه انرژی نداشته باشد، راهی جز شناور نگه داشتن قیمت نمی‌ماند. شرایط دیگری که به اتخاذ قیمت شناور، «پایداری سیاسی»می‏دهد، وقتی است که درآمد مردم بالا باشد و بازارهای مالی و بیمه هم توسعه‌یافته، به‏طوری‏که تکانه‏های قیمت انرژی آثار کوچکی روی رفاه خانوارها بگذارد. 
ولی در بسیاری کشورهای در حال توسعه که صاحب منابع انرژی هستند هیچ یک از این دو مورد فوق صدق نمی‏کند. در نتیجه با بروز شوک قیمت جهانی انرژی، نگرانی از آثار آن فشار سیاسی زیادی را برای کنترل قیمت ایجاد می‌کند و دیر یا زود عملا به تعلیق سیاست شناوری می‌انجامد. در این شرایط وجود فرمولی که در درازمدت منعکس‌کننده قیمت جهانی بوده و در کوتاه‌مدت و میان‏مدت هم نوسانات قیمت را تا حدودی هموار می‏کند، دو مزیت عمده دارد. یکی اینکه به دولت و مردم فرصت واکنش و تطبیق می‏دهد. دوم اینکه به جای رویارویی محتمل با شکست سیاست شناوری و بازگشت به چرخه بی‌نظم تثبیت و جهش قیمت داخلی، یک فرمول مناسب می‏تواند به پایداری روال قیمت‏گذاری در طول زمان و نهایتا به حصول اهداف درازمدت، کمک کند.