به گزارش ایران اکونومیست؛ در تاریخ اقتصادی ایران پس از انقلاب اسلامی، سه بار سیاست «یکسان‌سازی نرخ ارز» یا همان «تک‌نرخی کردن» اجرایی شده است. به این معنی که در بخش‌های مختلف اقتصادی، فقط از یک نرخ برابری ارز استفاده شود. این سیاست، آخرین بار در بهار 1397 البته با غیر قانونی شمردن مبادلات بازاری، انجام شد که به علل و دلایلی کنار گذاشته شد. به نوعی که رئیس کل جدید بانک مرکزی، در اولین روزهای فعالیت خود، از بسته جدید ارزی رونمایی کرد.
در این گزارش در تلاشیم با بررسی سابقه تاریخی سیاست های ارزی اجرا شده در 40 سال گذشته، راهکاری برای گذر از شرایط موجود بیابیم.
** چند نرخی‌ها از کجا آمدند؟
از سال 1357 تا اوایل دهه 1370، مسائلی مانند تغییر نظام سیاسی، بی ثباتی سیاسی، تحریم‌های اقتصادی، جنگ با عراق و کاهش قیمت نفت و... از جمله موارد تاثیرگذار بر نرخ ارز بودند. با وجود چنین شرایطی، سیاست ارزی در این دوره، سیاست تثبیت نرخ ارز بود. به طوری که نرخ ارز رسمیِ دولتی طی این سال ها در بازه‌ای بین 66 تا 92 ریال در نوسان بود. با این حال در شرایطی که دولتها تلاش می‌کردند نرخ ارز را تثبیت کنند، شکاف نرخ رسمی و غیررسمی در حال افزایش بود، به طوری که نرخ غیررسمی از 100 ریال در سال 1357 به 1،420 ریال در سال 1370 رسید. به عبارت دیگر شکاف بین نرخ رسمی و غیر رسمی نیز از 41 ریال به 1،352 ریال رسید.
تعیین اولویت‌های ارزی در دوره جنگ، به عهده «کمیسیون تخصیص ارز» بود که اعضای این کمیسیون را نمایندگانی از بانک مرکزی، وزارت صنایع، سازمان برنامه و بودجه و وزارت کار تشکیل می‌دادند. اما شروع چند نرخی شدن ارز، پیش از تشکیل این کمیسیون اتفاق افتاد و نرخ‌های چندگانه، با اهداف گوناگونی مورد استفاده قرار می‌گرفتند.
در آن زمان نرخ‌های چندگانه‌ای برای ارز در کشور وجود داشت که شامل نرخ ترجیحی صادراتی، نرخ ویژه صادرات و نرخ رقابتی بود. نرخ ترجیحی صادراتی، با هدف تشویق صادرات غیرنفتی، از سال 1358 آغاز شدکه بر اساس آن بانک مرکزی، ارز صادرکننده‌های کالاهای غیر نفتی را، با نرخی بیشتر از نرخ رسمی به ریال تبدیل می‌کرد، به نوعی که از نرخ رسمی بیشتر و از نرخ غیر رسمی کمتر باشد. این نرخ از 418 ریال در سال 1366 آغاز و در سال 1371 به 1،459 ریال رسید.
همچنین نرخ رقابتی، مربوط به واردات کالاهای واسطه‌ای و سرمایه‌ای بود و از سال 1368 آغاز شد. ارز رسمی به این کالاها تعلق نمی‌گرفت، اما از آنجایی که این کالاها، مورد نیاز صنعت و تولید بودند، با نرخی کمتر از نرخ غیر رسمی، وارد می‌شدند.
** نخستین تجربه ارز تک‌نرخی
در سال 1371 با اینکه جنگ پایان یافته و دوران سازندگی آغاز شده بود، اما همچنان در بحث درآمدهای نفتی و ذخایر ارزی، تنگناهایی وجود داشت. با این حال بانک مرکزی به سیاست ارز تک نرخی روی‌آورد و بسیاری از نرخ‌های برابری ارزی، از جمله نرخ رقابتی، لغو شد. با اجرای این سیاست، نرخ دلار رسمی دولتی از 67 ریال در سال 1370 به 1،458ریال افزایش یافت که با این کار قیمت رسمی به نرخ غیر رسمی که در پایان سال 1370، به 1،420 ریال رسیده بود نزدیک شد. با وجود اعلام سیاست یکسان‌سازی نرخ ارز در کشور، اما نرخ ویژه صادراتی، همچنان به عنوان مشوق صادرات مورد استفاده قرار میگرفت.
افزایش نرخ رسمی و اعلام تک‌نرخی شدن ارز، با سررسید بدهی‌های خارجی کشور و کاهش شدید قیمت نفت همزمان شد و سیاست‌های مالی انبساطی و رشد حجم نقدینگی در کنار افزایش نرخ ارز رسمی، منجر به تشدید تورم و آغاز افزایش شکاف بین نرخ رسمی و غیر رسمی شد. بر همین اساس طی سال‌های 1371 تا 1373 نرخ غیر رسمی با رشدی بیش از 27 درصدی نسبت به سال 1370 به 1،806 ریال رسید و شکاف نرخ رسمی و غیر رسمی دوباره بالا گرفت و به 153 ریال افزایش پیدا کرد. در نتیجه دولت، بار دیگر نرخ رسمی ارز را بر روی قیمت 1،750ریال به ازای هر دلار ثابت نگه داشت.
* دومین تجربه ارز تک‌نرخی
نرخ تثبیت شده تا سال 1380 به طور میانگین در سطح 1،753 ریال باقی ماند و همین امر سبب شد تا در این سال ها فاصله بین نرخ تثبیت شده با نرخ غیر رسمی همواره رو به افزایش باشد و همین امر سبب شد تا دولت وقت دوباره به فکر تک نرخی کردن ارز با هدف کاهش شکاف نرخ رسمی و غیر رسمی افتاد.
در همین رابطه، در سال 1381، معاملات ارزی بورس تهران به یک بازار بین بانکی تازه تاسیس منتقل و پیمانهای ارزی حذف شد. همچنین در بودجه، صندوق ذخیره نفت با هدف ثبات درآمدهای ناشی از صادرات نفت و تامین اعتبار توسط بانک مرکزی برای پوشش تعهدات ارزی دولت برنامه‌ریزی شد. این اقدامات، پیش‌زمینه‌هایی برای یکسان‌سازی نرخ ارز بود.
در نهایت، یکسان‌سازی نرخ ارز با رشدی بیش از سه برابری در نرخ رسمی نسبت به سال 80، از 1،755ریال به 7،958 ریال و با حذف نرخ ویژه صادراتی که میراث دوران جنگ بود، صورت گرفت.
پس از آن طی سال‌های 1381 تا 1388، میانگین سالانه نرخ رشد ارز رسمی حدود 3.3 درصد بود. تغییرات نرخ غیررسمی نیز همسو با نرخ رسمی بالا می رفت، به طوری که میانگین سالانه نرخ رشد ارز غیر رسمی نیز 3.6 درصد بود.
البته در رابطه با ثبات ارزی این دوره، دو دیدگاه مختلف وجود دارد: دیدگاه اول، با استفاده از نرخ واقعی ارز استدلال می‌کند که رشد نقدینگی طی این دوره می‌توانست آثار تورمی به دنبال داشته باشد و به تبع آن، نرخ اسمی ارز افزایش پیدا کند، اما افزایش درآمدهای نفتی و در نتیجه درآمدهای ارزی، منجر به ثبیت نرخ اسمی ارز شد. در دیدگاه دیگر اما گفته می‌شود با وجود مازاد تجاری در این دوره، تثبیت نرخ ارز، موجب جبرانِ کاهشِ ارزشِ ریال، در برابر دلار، طی سال‌های اجرای این سیاست شد.
** بازگشت ارزهای چند نرخی
فاصله بین نرخ رسمی و غیر رسمی از اواسط سال 1389 دوباره افزایش یافت. گفته می‌شود افزایش نرخ غیر رسمی، با تغییر قوانین مالیاتی طلافروشان و افزایش قیمت جهانی طلا آغاز، و با تحریم‌های اقتصادی جدید، هدفمندی یارانه‌ها و کاهش نرخ سود بانکی در سال 1390، تشدید شد. این تغییرات تا ابتدای سال 1391 ادامه داشت، به طوری که نرخ رسمی با رشد حدود 6 درصدی نسبت به سال 1389 به 10،962 ریال و نرخ غیر رسمی با حدود 28 درصد رشد نسبت به سال 1389 به 13،568 ریال رسید.
برای حل این مشکلات، در پاییز 1391 مرکز مبادله دارندگان و متقاضیان ارز، با هدف ساماندهی بازار، متشکل از نمایندگان وزارتخانه‌های صمت، اقتصاد، نفت، اطلاعات و جهاد کشاورزی تحت مدیریت و نظارت بانک مرکزی در وزارت صمت، شروع به فعالیت کرد. وظیفه این مرکز، ثبت سفارش کالاها بر اساس اولویت‌های اعلام شده توسط سازمان توسعه تجارت، بررسی و تخصیص ارز به آن‌ها بود.
بر این اساس، ارز مورد نیاز کالاهای اولویت‌های اول و دوم با نرخ رسمی 12،260 ریال که توسط بانک مرکزی اعلام شده بود، تخصیص می‌یافت و تامین ارز برای اولویت‌های 3 به بعد با نرخ میانگین بازار منهای 2 درصد، صوررت میگرفت که این نرخ، نرخ مبادله‌ای بود و به مرور، کالاهایی که مشمول این نرخ می‌شدند افزایش پیدا کرد.
با وجود اجرای این سیاست ها در بازار ارز کشور، اما روند رشد قیمت ارز ادامه داشت و از مهمترین عوامل موثر بر آن می توان به تشدید تحریم‌های اقتصادی، افزایش نرخ تورم و رشد حجم نقدینگی در ابتدای سال 1392 اشاره کرد.
نرخ ارز از نیمه دوم 1392 تا نیمه دوم 1396، نسبتا با ثبات بود. طی این دوره، نرخ ارز رسمی با 29 درصد افزایش به بیش از 3 هزار و 400 تومان رسید و نرخ غیر رسمی نیز پس از رشد 23 درصدی از 3 هزار و 200 تومان به بیش از 4 هزار تومان تغییر کرد.
** سومین تجربه ارز تک‌نرخی
با وجود ثبات نسبی در بازار ارز طی 4 سال اما نرخ غیر رسمی ارز از زمستان سال گذشته عزم صعود کرد و در بهار سال جاری نیز این رشد قیمت ادامه داشت که این امر منجر به اعلام سیاست یکسان‌سازی در فروردین 1397 شد. در توضیح دلایل افزایش نرخ ارز در زمستان 1396، می‌توان به نااطمینانی درباره استمرار برجام، رشد قیمت‌ها، کسری بودجه دولت و برخی ناآرامی‌های اجتماعی اشاره کرد.
در 20 فروردین، نرخ میانگین در صرافی‌ها در برخی ساعات روز، از 5 هزار تومان فراتر رفت. در روز بعد، ستاد اقتصادی دولت با انتشار اطلاعیه‌ای، اعلام کرد برای تثبیت بازار ارز، سیاست یکسان‌سازی با نرخ 4 هزار و 200 تومان برای هر دلار، اتخاذ شده است. این تصمیم در حالی اجرایی شد که نرخ غیر رسمی، تا نیمه مرداد، ارقام مختلفی را تجربه کرد و بررسی‌های میدانی از نرخ‌های تا 12 هزار تومانی نیز خبر می‌داد.
در این دوره، بانک مرکزی با انتشار اطلاعیه، جزئیات و نحوه اجرای این سیاست را تشریح کرد. سامانه‌ای تحت عنوان سامانه نیما راه‌اندازی شد که در آن عرضه و تامین ارز، با نرخ 4200 تومان انجام میگرفت. با این حال، با توجه به اینکه نرخ بازار غیر رسمی، همچنان در حال افزایش بود، بانک مرکزی و وزارت صمت، با اولویت‌بندی کالاها، سعی در مدیریت نرخ ارز داشتند.
اما این اقدامات به دو دلیل اصلی، موفقیت‌آمیز نبودند: این بسته ارزی، نتوانست معاملات غیر رسمی را مدیریت کند و شکاف بین نرخ رسمی و غیر رسمی، منجر به عرضه ارز دولتی واردکنندگان به بازار غیر رسمی شد. از طرف دیگر، برخی صادرکنندگان عمده، تمایلی به ارائه ارز خود با نرخ دولتی نداشتند و در نهایت، با تغییر رئیس بانک مرکزی و معرفی بازار ثانویه، تجربه سوم ارز تک‌نرخی نیز، با شکست مواجه شد.
* چرا سیاست‌ها شکست می‌خورند؟
یکسان‌سازی نرخ ارز، راه حلی برای مشکلات ناشی از چندگانگی در نرخ‌هاست. 3 تجربه ایران در این زمینه و تجربه‌هایی جهانی نشان می‌دهند اتخاذ سیاست تک نرخی در شرایطی که متغیرهای کلان اقتصادی، در وضعیت مناسبی قرار داشته باشند، موفقیت آمیز خواهد بود.
در واقع تک نرخی کردن ارز در صورتی موفقیت‌آمیز خواهد بود که ذخایر ارزی کشور، در سطح قابل قبولی باشد و کشور با کسری تراز پرداخت‌ها مواجه نباشد. همچنین وضعیت نرخ تورم و حجم نقدینگی نیز در این رابطه اهمیت دارند و نباید در سطوح بالایی قرار داشته باشند. مورد دیگر که برای موفقیت ارز تک نرخی، اهمیت بیشتری دارد، اصلاحات ساختاری در سطح کلان است. یکسان‌سازی نرخ ارز در صورتی می تواند به اهداف خود برسد که بازار پول و سرمایه، از عمق کافی برخوردار باشد.
با موفق نبودن ایده دلار4200 تومانی و تغییر رئیس بانک مرکزی، سیاست های ارزی نیز تغییر کرد و مقرر شد تامین ارز برای واردات از طریق بازار ثانویه انجام شود. حال باید در انتظار نحوه اثرگذاری بازار ثانویه، بر ساختار بازار ارز کشور ماند و دید وضعیت آینده ارز در کشور چگونه رقم خواهد خورد؟ آیا مشکلات نظام چند نرخی مجددا بروز خواهند کرد و یا زمینه برای اصلاحات ساختاری و تقویت بازار ارز مهیا می‌شود؟
